I SA/Wa 764/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi D. W., J. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej oddala skargę. I SA/Wa 764/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] odmawiającą zmiany – w trybie art. 161 § 1 k.p.a.- decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] wydanej w przedmiocie uwłaszczenia Zakładów Przemysłu [...] w likwidacji nieruchomością stanowiąca działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], położoną w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister podniósł, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. stwierdził m. in. nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady Przemysłu [...] w likwidacji prawa użytkowania wieczystego do opisanego na wstępie gruntu oraz nieodpłatne nabycie własności budynku a także odmówił stwierdzenia nabycia przez w/w Zakłady prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki oznaczone numerami : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z uzasadnienia decyzji wynikło także, iż niezakończony obiekt inwestycyjny - budynek [...], został przez ww. Zakłady w 1984 r. przekazany Spółdzielni Pracy "[...]" w L., która aktem notarialnym z dnia [...] września 1991 r. sprzedała J. W. prawa i roszczenia wynikające z tytułu wybudowania Zakładu Produkcji [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 1992 r. Zakłady Produkcji [...] "[...]" Spółdzielnia Pracy w likwidacji w L. wniosły o unieważnienie decyzji uwłaszczeniowej, z powołaniem się na art. 156 § l pkt 2 kpa, a Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] września 1994 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. Decyzja ta została skierowana do: jednostki uwłaszczonej, Zakładów Produkcji [...] "[...]" Spółdzielnia Pracy w Likwidacji i jedynie do J. W., choć w trakcie postępowania przed Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. Likwidator Zakładów Przemysłu [...] sprzedał J. i J. małżonkom W. udział [...] części a D. W. – udział wynoszący [...] części w przysługującym reprezentowanym przez niego Zakładom prawie użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Zakłady Produkcji [...] "[...]" Spółdzielnia Pracy w Likwidacji decyzję organu naczelnego zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do skargi dołączono kopię powyższego aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94 skargę oddalił a z treści uzasadnienia powyższego orzeczenia wynikało, że fakt zawarcia wspomnianego aktu notarialnego z 1993 r. był Sądowi znany. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że ( co wynikało z wyroku Sądu Najwyższego sygn. akt II CKN 1155/00 z dnia 23 stycznia 2003 r. oddalającego kasację od wyroku Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] marca 2000 r. dotyczącego powództwa o eksmisję Spółdzielni "[...]"), sądy wszystkich instancji oraz Sąd Najwyższy uznały powyższy akt notarialny z 1993 r. za nieważny, gdyż w akcie tym nie stwierdzono nabycia prawa własności budynków. Stwierdzono również, że postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1995 r. w sprawie o sygnaturze akt [...] została zniesiona współwłasność prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m kw., pochodzącej z większej całości mającej urządzoną księgę wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sad Rejonowy w L. W wyniku tego działu D. W. otrzymała [...] zaś małżonkowie J. i J. Wylęgły [...] – na zasadach wspólności ustawowej prawa użytkowania wieczystego działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] m kw., wykazanej na mapie sytuacyjnej terenu sporządzonej przez geodetę Z. M. wraz ze znajdującymi się na niej naniesieniami budowlanymi. Jednocześnie postanowieniem tym przyznano J. i L. małżonkom O. – na zasadach wspólności ustawowej prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m kw. opisanej również na w/w mapie wraz z naniesieniami budowlanymi. Dokonując analizy mapy będącej podstawą wydania przez sąd cywilny opisanego wyżej postanowienia, Minister ustalił, że działka o numerze [...] powstała z działki [...] i części działek [...], [...] i [...] ujętych w decyzji uwłaszczeniowej. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. D., J. i J. W. wnieśli o stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. oraz w/w decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. – zostały wydane z naruszeniem prawa i rozstrzygając ten wniosek Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia, że obie w/w decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. Powyższe decyzje zostały zaskarżone skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. D., J. i J. W. wystąpili z kolejnym wnioskiem do Ministra Infrastruktury o zmianę decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] w oparciu o przepis art. 161 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie w tej decyzji wszystkich budynków. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Minister odmówił uwzględnienia powyższego wniosku skutkiem czego strony wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy. Orzekając zaś w trybie instancji odwoławczej Minister dodatkowo ustalił, że pismem z dnia [...] listopada 2004 r. D., J. i J. W. wnieśli także wniosek o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego wskazując na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie podnosząc, że został przekroczony termin określony w art. 148 § l k.p.a. Decyzja ta została następnie uchylona. Minister Infrastruktury bowiem wydał rozstrzygnięcie kasacyjne i decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do meritum przedmiotowej sprawy organ centralny stwierdził, iż zgodnie z art. 161 § l k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Przepis ten zatem ma charakter szczególny i jego zastosowanie nie może mieć miejsca w każdym przypadku, a ponadto winny być spełnione kryteria merytoryczne wymienione w tym przepisie. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 10 stycznia 1997 r. sygn. akt III RN 52/96 OSNAPiUS z 1997 r. nr 18, poz. 331), Minister podniósł, że przepis art. 161 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, które nie mogą być wzruszone na podstawie przepisów art. 145 § l, art. 154, art. 155, art. 156 § l i art. 163 k.p.a. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż wprawdzie w przedmiotowym stanie faktycznym nie mogą mieć zastosowania art. 154, art. 156 § l i art. 163 k.p.a., ale w sprawie nie wyczerpano jednak jeszcze trybu z art. 155 k.p.a. co do możliwości zmiany decyzji uwłaszczeniowej oraz nie zostało jeszcze zakończone postępowanie o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. W tych warunkach organ stanął na stanowisku, iż wobec niewyczerpania wszystkich w/w trybów do wzruszenia decyzji, brak było podstaw do ewentualnej zmiany decyzji Wojewody [...] w trybie art. 161 § l k.p.a. Niezależnie od powyższego rozważono też czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki merytoryczne, o których mowa w art. 161 § l k.p.a. (stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobieżenie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa). Rozpatrując wniosek pod tym kątem podniesiono, iż niniejsza sprawa dotyczy decyzji uwłaszczeniowej, w której wskazano, że jednostka uwłaszczona nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynku ([...]) a w świetle późniejszych dokumentów, w tym protokółu z oględzin na gruncie z dnia [...] listopada 2004 r., stwierdzono, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. istniał jeszcze budynek [...] (obecnie na działce nr [...]) oraz urządzenia - [...] i [...] od ul. [...], o które to obiekty należy – zdaniem wnioskodawców - uzupełnić decyzję uwłaszczeniową, poprzez zmianę tej decyzji w trybie art. 161 § l k.p.a. Podczas oględzin na gruncie ujawniono także, iż prawa do nieruchomości posiadane przez J. i L. O. obecnie posiada spółka "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. Decyzja uwłaszczeniowa dotyczyła zatem potwierdzenia praw rzeczowych do nieruchomości na rzecz państwowej osoby prawnej i nie posiadała żadnego związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzkiego. Te elementy można by ewentualnie wyprowadzać z późniejszych działań wynikłych z wadliwie - jak oceniły to sądy - zawartego aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1993 r. (którego stroną nie był organ administracji) i konsekwencji ekonomicznych wynikłych z tego tytułu, co jednak nie jest równoznaczne z uwłaszczeniem. Na marginesie Minister zauważył, że strony aktu notarialnego wskazały, iż na gruncie znajdują się budynki (w liczbie mnogiej), lecz ta kwestia nie była dalej przy zawieraniu tego aktu odpowiednio rozważona. Podniesiono też, że kwestii uzupełnienia decyzji uwłaszczeniowej o brakujące elementy (budynek [...] i urządzenia) nie można utożsamiać z poważnymi szkodami dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa a zatem – zdaniem organu brak było podstaw do postulowanej zmiany decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 161 § l k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie stało się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wnieśli D., J. i J. W.. Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. twierdzili, że została ona wydana z naruszeniem prawa, gdyż " (... ) uniemożliwia im skorzystanie z art. 572 k.c. w celu ochrony posiadanej własności a nadto jej utrzymanie naraża skarżących na niebezpieczeństwo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu co jest zabronione w art. 160 § 1 k.k." W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniesiono, że wniosek w tej sprawie skarżący wnieśli bowiem Wojewoda [...] nie rozpatrywał wniosku Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2004 r. o zmianę – w trybie art. 155 k.p.a. – decyzji uwłaszczeniowej a ponadto - odnosząc się do kwestii wyczerpania innych możliwości w celu doprowadzenia do zmiany treści decyzji uwłaszczeniowej – stwierdzono, że z uwagi na upływ 10 lat od daty jej wydania nie jest możliwe abecnie uchylenie tej decyzji w trybie wznowienia postępowania a zatem tego rodzaju postępowanie nie może doprowadzić do oczekiwanego przez skarżących skutku. Zdaniem skarżących narażone również zostały ważne interesy państwa, bo o ważności aktu notarialnego nie decydowała jego treść i obowiązujące prawo , ale "(..) kto z aktu wywodzi skutki prawne", zaś " (...) orzeczenia sądów powszechnych stwierdziły, że skarżący – jako użytkownicy wieczyści – nie mogą swoim prawem swobodnie rozporządzać i spowodowały też egzekucje trwające [...] lat doprowadzając rodzinę skarżących na granicę biologicznego przetrwania". W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko a dodatkowo zauważając, że jeśli skarżący nie płacili opłat wynikających z aktu notarialnego lub podatków i z tego tytułu są w stosunku do nich prowadzone postępowania egzekucyjne, to bezpośrednią przyczyną takiego stanu rzeczy nie jest wadliwość decyzji uwłaszczeniowej. Nie ustala ona bowiem na rzecz skarżących żadnych praw ani opłat, ani żadnych praw im też nie odbiera. Także Minister Infrastruktury ani organ wojewódzki nie podważali żadnych praw skarżących a wręcz przeciwnie uznawali i uznają ich prawa rzeczowe wynikające z postanowienia działowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi jako niezasadnej. Przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma określony zakres przedmiotowy, co należy rozumieć że, aby móc zastosować tę regulację muszą wystąpić kumulatywnie wymienione w nim przesłanki, które przytoczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim przepis ten może być stosowany tylko do decyzji ostatecznych, które mają pewną trwałość i nie można ich wzruszyć w inny sposób. Ponadto nie istnieje również możliwość wykorzystania żadnego innego trybu wzruszenia decyzji. Nadmienić wypada, iż pogląd powyższy wyraził nie tylko Sąd Najwyższy w przytoczonym przez Ministra Infrastruktury wyroku z dnia 10 stycznia 1997 r. sygn. akt III RN 52/96, ale jest ona także utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok NSA z dnia 21 września 1998 r. sygn. akt II SA 750/98 LEX nr 41792. Z akt sprawy wynika, że aktualnie pozostaje w toku postępowanie o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego a ponadto pozostawało również w toku - w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie - postępowanie o zmianę decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 155 k.p.a. Wprawdzie w tej ostatniej sprawie w stosunku do wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2005 r. nr [...] decyzji zmieniającej decyzję uwłaszczeniową stwierdzono jej nieważność ( decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]) – fakt znany Sądowi z urzędu i przyznany przez strony na rozprawie, tym niemniej – jak wspomniano w dacie orzekania przez organy postępowanie o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. było w toku. Przesądzanie przez organ w niniejszej sprawie o rozstrzygnięciach jakie zapadną w postępowaniu o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego nie mgło mieć miejsca ze względu na to, że są to zupełnie różne postępowania a ponadto rożne są organy właściwe do ich prowadzenia. Z tego powodu twierdzenie skarżących, że decyzja, która zapadnie w postępowaniu wznowieniowym nie będzie ich satysfakcjonowała, nie zmienia faktu, że takie postępowanie jest w toku a zatem formalnie uniemożliwia wydanie decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a. Również należy podzielić stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki merytoryczne wymienione w omawianym przepisie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przewidziana w art. 161 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych i zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione ( wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji a nie tylko wyjątkowo z jej wykonywania ( vide: wyroki NSA z dnia 26 marca 1987 r. II SA 1553/86 OSP 1988/9/199 i z dnia 10 maja 1984 r. II SA 1989/83 ONSA 1984/1/45). Ponieważ w niniejszej sprawie nie zostało wykazane by przedmiotowa decyzja uwłaszczeniowa stanowiła zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego albo istnienie jej powodowało poważne szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa także ze względu na brak przesłanek merytorycznych nie była możliwa jej zmiana w trybie wspomnianego wyżej przepisu art. 161 § 1 k.p.a., co biorąc pod uwagę Sad – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.