I SA/Wa 1072/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi D. W., J. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia, że decyzje administracyjne wydano z naruszeniem prawa oddala skargę. I SA/Wa 1072/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. odmawiającą stwierdzenia, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] w części stwierdzającej uwłaszczenie Zakładów [...] A. w L. - w Likwidacji nieruchomością stanowiąca działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], położoną w L. przy ul. [...] oraz decyzja z dnia [...] września 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] marca 1992 r. - w części dotyczącej powyższych działek zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister podniósł, że Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. stwierdził m. in. nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] A. w likwidacji prawa użytkowania wieczystego do opisanego na wstępie gruntu oraz nieodpłatne nabycie własności budynku. Z uzasadnienia decyzji wynikało także, iż niezakończony obiekt inwestycyjny, budynek administracyjno-socjalny, został przez w/w Zakłady w 1984 r. przekazany Spółdzielni [...] "P." w L., która aktem notarialnym z dnia 2 września 1991 r. sprzedała J. W. prawa i roszczenia wynikające z tytułu wybudowania Zakładu P. Pismem z dnia 28 sierpnia 1992 r. Zakłady P. Spółdzielnia w likwidacji w L. wniosły o unieważnienie decyzji uwłaszczeniowej, z powołaniem się na art. 156 § l pkt 2 kpa, a Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] września 1994 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. Decyzja ta została skierowana do: jednostki uwłaszczonej, Zakładów P. - Spółdzielnia [...] w Likwidacji i jedynie do J. W., choć w trakcie postępowania przed Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, aktem notarialnym z dnia 23 grudnia 1993 r. Likwidator Zakładów [...] sprzedał J. i J. małżonkom W. udział 1/10 części a D. W. – udział wynoszący 9/10 części w przysługującym reprezentowanym przez niego Zakładom prawie użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Zakłady P. Spółdzielnia [...] w Likwidacji decyzję organu naczelnego zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do skargi dołączono kopię powyższego aktu notarialnego z dnia 23 grudnia 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94 skargę oddalił a z treści uzasadnienia powyższego orzeczenia wynikało, że fakt zawarcia wspomnianego aktu notarialnego z 1993 r. był Sądowi znany. Następnie pismem z dnia 12 grudnia 2004 r. D., J. i J. W. wnieśli o stwierdzenie, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. oraz w/w decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. – zostały wydane z naruszeniem prawa; W uzasadnieniu wniosku wskazano m. in. iż w decyzji uwłaszczeniowej ujęto tylko jeden budynek, a pominięto dwa pozostałe, a w akcie notarialnym z dnia 23 grudnia 1993 r. nie ma stwierdzenia o przeniesieniu prawa własności budynków, co było przyczyną szeregu opisanych we wniosku perturbacji. W związku z tym, że powyższy akt notarialny dotyczył tylko części działek ujętych w decyzji uwłaszczeniowej -postępowanie nadzorcze wszczęto odnośnie tylko tej części decyzji, która odnosiła się do działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni [...] m2 . W wyniku przeprowadzonego postępowania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówił stwierdzenia, że decyzje Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. i Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. - zostały wydane z naruszeniem prawa, w zakresie objętym wnioskiem. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku D. , J. i J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podtrzymał swoje dotychczasowe merytoryczne ustalenia i podniósł, że - jak wynikało to z wyroku Sądu Najwyższego sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. oddalającego kasację od wyroku Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] marca 2000 r. dotyczącego powództwa o eksmisję Spółdzielni "P."- sądy wszystkich instancji orzekających w tej sprawie uznały, że umowa zawarta aktem notarialnym z dnia 23 grudnia 1993 r. jest nieważna. Umowa ta bowiem była sprzeczna z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, gdyż dotyczyła przeniesienia tylko prawa użytkowania wieczystego gruntu, bez przeniesienia prawa własności budynków, choć – co dodatkowo Minister zauważył - z treści w/w aktu wynikało, że w chwili jego zawierania strony wiedziały, iż na gruncie znajdują się budynki i urządzenia. Stwierdzono również, że postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1995 r. w sprawie o sygnaturze akt [...] została zniesiona współwłasność prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m kw., pochodzącej z większej całości a mającej urządzoną księgę wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. W wyniku tego działu D. W. otrzymała 9/10 zaś małżonkowie J. i J. W. 1/10 – na zasadach wspólności ustawowej prawa użytkowania wieczystego działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] m kw., wykazanej na mapie sytuacyjnej terenu sporządzonej przez geodetę Z. M. wraz ze znajdującymi się na niej naniesieniami budowlanymi. Jednocześnie postanowieniem tym przyznano J. i L. małżonkom O. – na zasadach wspólności ustawowej -prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m kw. opisanej również na w/w mapie wraz z naniesieniami budowlanymi. Dokonując analizy mapy będącej podstawą wydania przez sąd cywilny opisanego wyżej postanowienia, Minister ustalił, że działka o numerze [...] powstała z działki [...] i części działek [...],[...] i [...] ujętych w decyzji uwłaszczeniowej. Stojąc na stanowisku, że z jednej strony istnienie postanowienia działowego z dnia [...] marca 1995 r. i wpis prawa do księgi wieczystej przesądza o interesie prawnym wnioskodawców w niniejszej sprawie, z drugiej strony organ zauważył, że powyższe orzeczenie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1995 r. zapadło już po wydaniu decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. Minister ustalił także, że w dniu 5 grudnia 1990 r., do której to daty odnosi się decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Łódzkiego, jednostka uwłaszczona posiadała prawo zarządu do gruntu ustanowione decyzją nr [...] Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] listopada 1976 r. co szczegółowo omówiono w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. Istniały zatem podstawy do uwłaszczenia Zakładów, w oparciu o art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Uwłaszczenie zaś, które nastąpiło ex legę z dniem 5 grudnia 1990 r., oznaczało przekształcenie prawa zarządu posiadanego przez państwową osobę prawną w prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków i urządzeń. Użytkowanie wieczyste gruntu implikowało, że z dniem uzyskania tego prawa jednostka uwłaszczona stała się też właścicielem budynków i urządzeń istniejących na gruncie w tym dniu, bowiem prawo własności tych obiektów jest prawem związanym z prawem użytkowania wieczystego gruntu. Ewentualne natomiast wymienienie przez organ wojewódzki budynków w liczbie pojedynczej (a nie w liczbie mnogiej ) nie oznaczało, że nie zaistniał fakt uwłaszczenia. Minister Infrastruktury zaakcentował przy tym, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., a w konsekwencji także w/w decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r., były już ocenione - pod względem zgodności z prawem - przez Naczelny Sąd Administracyjny, która to ocena była wiążąca dla organu administracji. Wyrok ten, znany wszystkim zainteresowanym, nie był podważony. Podniesiono również, że ani Wojewoda Łódzki, ani Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, nie byli stronami ww. aktu notarialnego z dnia 23 grudnia 1993 r., uznanego- nawiasem mówiąc -przez sądy za nieprawidłowy, a wynikłe stąd problemy nie należały do postępowania administracyjnego, lecz dotyczyły postępowania cywilnego. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (którego następcą jest Minister Infrastruktury) nie odebrał też wnioskodawcom żadnej własności ani innych praw majątkowych. Podtrzymano stanowisko, iż niezasadne były formułowane pod adresem organu administracji zarzuty naruszenia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, tj. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenia art. 40, art. 45 ust. l i art. 64 ust. l Konstytucji RP, gdyż powoływany art. 3, art. 6 ust. l i art. 13 Konwencji orz w/w przepisy Konstytucji nie miały związku przyczynowego z postępowaniem administracyjnym dotyczącym sprawy uwłaszczenia. Minister wyjaśnił stronom, że żądanie przyznania odszkodowanie w trybie art. 160 kpa nie mogło zostać uwzględnione, gdyż nie legitymowały się one decyzją stwierdzającą, że oceniana decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § l kpa albo stwierdzającą nieważność takiej decyzji. Rozstrzygnięcie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli: D., J. i J. W. Skarżący domagali się uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. i stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. lub stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa oraz wnosili też o stwierdzenie, iż decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1994 r. została wydana z takim naruszeniem. W skardze podniesiono, że do tej pory nie orzeczono o unieważnieniu aktu notarialnego z 1993 r. i w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości nadal skarżący figurują jako użytkownicy wieczyści i z tego powodu posiadają oni interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Ponadto wskazano, że decyzja uwłaszczeniowa zawierała rozstrzygnięcie odnośnie tylko jednego budynku podczas, gdy z pisma Wojewody z dnia 5 marca 2004 r. wynikało, że na gruncie były budynki dwa co – zdaniem skarżących – skutkować winno przyjęciem poglądu, że niestwierdzenie nabycia własności przez Zakłady uwłaszczane wszystkich budynków znajdujących się na gruncie stanowiło istotną wadę decyzji. Odnosząc się, do kwestii związania Ministra wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1996 r. skarżący wywodzili, że na skutek zaniedbania Wojewody Łódzkiego, który wydając decyzję uwłaszczeniową nie był w stanie ustalić jakie budynki i urządzenia znajdowały się na gruncie objętym decyzją, Naczelny Sąd Administracyjny orzekał na podstawie dokumentów, które nie uwzględniały rzeczywistej zabudowy nieruchomości. Ponadto skarżący twierdzili również, że w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego nie brały udziału J. i D. W. Nie były one także stronami w postępowaniu przed Sądem, choć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został im również doręczony i z tego powodu nie mogły występować ze skargą o wznowienie postępowania sądowego. Twierdząc, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa narusza przepisy art. 10 § 1 k.p.a., art. 6.1 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – w ocenie skarżących – przemawiać to winno za stwierdzeniem, że została ona wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i zauważając m. in. iż skarga stanowi jedynie polemikę z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący podejmowali i podejmują szereg akcji mających na celu spowodowanie zmiany lub wzruszenie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Łódzkiego z 1992 r. Przed analizą zarzutów zawartych w skardze należy nadmienić, że Sąd z urzędu rozważał, czy pomiędzy rozstrzygnięciem odmawiającym stwierdzenia, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa a decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej zachodzi tożsamość sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., która uniemożliwiałaby rozstrzyganie po raz drugi przez organ w tej samej sprawie. Ponieważ jednak z treści decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wynika, że organ nie rozważał wówczas w ogóle sprawy w kontekście przepisu art. 156 § 2 k.p.a. i ograniczył się jedynie do badania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd przyjął, że nie zachodziła tożsamość pomiędzy obu w/w postępowaniami, choć były one tematycznie zbieżne. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w niniejszej skardze należy stwierdzić, że – wbrew stanowisku skarżących - organ nie kwestionował istnienia interesu prawnego rodziny W. do występowania z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania, o czym zresztą świadczy treść zapadłego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu jego wyraźnie wskazano, że skarżącym przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony z tego względu, że nadal figurują w księdze wieczystej jako użytkownicy wieczyści, choć jednocześnie nadmienione zostało, że sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy wypowiedziały się w sprawie o eksmisję a zatem w procesie, w którym rozstrzyga się o tytule prawnym do rzeczy ( w tym wypadku w stosunku do nieruchomości ), że akt notarialny z 1993 r., w oparciu o który skarżący roszczą sobie prawo do przedmiotowego gruntu, jest nieważny. Ponieważ jednak prawo ich nadal ujawnione jest w księdze, co umożliwia dokonywanie skarżącym szeregu czynności prawnych ( np. przeprowadzenie postępowania podziałowego ) Minister nie odmówił wnioskodawcom prawa wszczęcia na ich wniosek postępowania. Nietrafny był również pogląd o braku związania organu stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 1996 r. Sąd ten rozpoznawał bowiem skargę na decyzję odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej a rozpoznając tę sprawę nie był – zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) – związany granicami skargi. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie brały udziału J. i D. W., ale okoliczność, wyrok zapadły w tej sprawie został doręczony wszystkim zainteresowanym w tym także w/w - w brew twierdzeniom skarżących - pozwalała im teoretycznie na wystąpienie w odpowiednim terminie z ewentualnym wnioskiem o wznowienie postępowania sądowego. Nadmienić bowiem wypada, iż do dnia 1 stycznia 2004 r. w tej materii zastosowanie miały przepisy kodeksu postępowania cywilnego ( art. 401 pkt 2 k.p.c. w związku z art. 58 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ) w myśl których skarga o wznowienie postępowania przysługuje m. in., gdy strona była pozbawiona możliwości działania. Również i Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia, że decyzje uwłaszczeniowa i odmawiająca stwierdzenia jej nieważności zostały wydane z naruszeniem prawa, w związku z jednolitością materii występującej w tych sprawach w sensie materialnym jest związany powyższym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku podstaw do kwestionowania w trybie nadzorczym legalności w/w decyzji. Aby bowiem móc stwierdzić, że konkretna decyzja została wydana z naruszeniem prawa należy najpierw ustalić, że decyzja ta zawiera wadę, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, ale stwierdzeniu temu stoi temu na przeszkodzie istnienie skutku nieodwracalnego, który ta decyzja wywołała. Dodatkowo warto w tym miejscu przytoczyć pogląd tegoż Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia z dnia 28 marca 2001 r. sygn. akt I SA 2360/99, LEX nr 7561 w którym stwierdzono, że postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. Wydana zaś w trybie przepisu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. ) decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że skutek cywilnoprawny ( przejście prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków ) następuje z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. z elementem konstytutywnym tylko w tym sensie, iż przedsiębiorstwo może dysponować podlegającym uwłaszczeniu mieniem dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji. Zabudowania zaś – jako części składowe nieruchomości gruntowej nie mogły i nie mogą być przedmiotem odrębnej własności i innych praw rzeczowych ( art. 47 § 1 kodeksu cywilnego ). Z tego powodu określenie w decyzji uwłaszczeniowej zabudowań znajdujących się na gruncie w liczbie pojedynczej zamiast w liczbie mnogiej nie stanowi wady skutkującej stwierdzeniem, że decyzja taka oraz decyzja odmawiająca stwierdzenia jej nieważności zostały wydane z naruszeniem prawa. Za całkiem niezrozumiałe Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze a odnoszące się do przepisów art. 6.1 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy te bowiem statuują zasadę prawa każdego do rzetelnego procesu sądowego i prawa do skutecznego środka odwoławczego. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. został rozstrzygnięty przedmiotowy wniosek rodziny W., którzy skorzystali z prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co doprowadziło do wydania przez organ centralny decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Z kolei na skutek skargi do Sądu zostało wszczęte niniejsze postępowanie, w którym Sąd wydał wyrok. Z tych przyczyn, z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzeczono jak w sentencji.