II SA/Bd 1153/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA: Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA: Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę II SA/Bd 1153/05 UZASADNIENIE Decyzją z [...] Wójt Gminy Białe Błota na podstawie art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku T. G. o udzielenie informacji publicznej -"zapisów dźwiękowych odbytych w okresie od l listopada 2004 r. do chwili złożenia wniosku posiedzeń komisji łączonych (wspólnych) Rady Gminy B." odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z art. 3 ust. l pkt. 3 prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów - taką informacją jest wnioskowany zapis dźwiękowy posiedzeń komisji Rady Gminy. Mimo tego informacja, o którą wystąpił wnioskodawca nie może być udostępniona. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 3 ust. l pkt. l stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. T. G., jak podkreślił organ I instancji, domagał się informacji z okresu 8 miesięcy, nie wskazując konkretnych posiedzeń, nie precyzując także pojęcia "komisji łączonych (wspólnych)". Tymczasem w § 71 Statutu Gminy B. mówi się, że komisja może odbywać posiedzenia razem z innymi komisjami oraz może podjąć współpracę z odpowiednią komisją innych Rad Gmin, a także z innymi podmiotami. Zakres wnioskowanej informacji jest, zatem bardzo szeroki. Jej przygotowanie wymaga dodatkowej, znacznej pracy ze strony Urzędu, polegającej m.in. na dokonaniu zestawienia odbytych w tym okresie posiedzeń komisji, wyodrębnienia posiedzeń komisji odbywających się razem z innymi komisjami lub podmiotami w celu stwierdzenia, czy takie posiedzenia komisji się odbyły, przesłuchania zapisów dźwiękowych zarejestrowanych na dysku w celu stwierdzenia, czy były one nagrywane, przekonwertowaniu wybranych zapisów do formatu umożliwiającego odtwarzanie bez specjalistycznego sprzętu, które dopiero po takiej transpozycji mogą zostać przegrane na płyty CD i ewentualnie udostępnione zgodnie z wnioskiem. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji powołał się również na § 69 ust. 7 Statutu Gminy B., zgodnie z którym z posiedzenia komisji sporządza się protokół. Nie istnieje obowiązek dokonywania zapisów dźwiękowych z posiedzeń komisji, a tym samym każdorazowego przekształcania ewentualnych zapisów dźwiękowych w formę, w której zapisy te mogłyby stanowić załącznik do protokołu posiedzenia komisji. Przygotowanie w takiej formie zapisów dźwiękowych dokonane byłoby wyłącznie na potrzeby wnioskodawcy. Zdaniem Wójta Gminy B. informacja publiczna objęta wnioskiem z dnia 22 czerwca 2005 r. jest informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. l pkt. l wskazanej wyżej ustawy. Udostępnienie takiej informacji wymaga od wnioskodawcy wykazania, że informacja przetworzona, o którą wnosi jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, a takiego interesu T. G. nie wykazał. Odwołując się od powyższej decyzji T. G. podniósł, iż wniosek w sprawie udostępnienia informacji publicznej w podanym wyżej zakresie skierował do Przewodniczącego Rady Gminy B. a decyzja w przedmiotowej sprawie wydana została przez Wójta Gminy B., co zdaniem skarżącego powoduje, że jest ona nieważna, ponieważ odpowiedzi na wniosek powinien udzielić Przewodniczący Rady Gminy B. W związku z tym wskazał na konieczność przekazania sprawy jemu do załatwienia oraz udzielenia informacji publicznej w podanym zakresie. Nadto skarżący wniósł o: 1. uznanie decyzji Wójta Gminy B. z [...] jako podjętej z rażącym przekroczeniem kompetencji i z mocy prawa nieważnej, 2. uznanie odmowy udostępnienia informacji, jako rażącego naruszenia ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem zapisy dźwiękowe o udostępnienie których wnosił, stanowią załączniki do publikowanych w informatorze publicznym, protokołów, co wynika z ich treści, 3. stwierdzenie zaniechania obowiązków statutowych przez Przewodniczącego Rady Gminy B., 4. zobowiązanie Wójta Gminy B. do bezzwłocznego przekazania wniosku z 22.06.2005 r. adresatowi tego wniosku, 5. wyznaczenie Przewodniczącemu Rady Gminy B. terminu do bezzwłocznego udzielenia informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, decyzją z [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, uznając, że odwołanie jest nieuzasadnione. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na tożsame argumenty jak w zaskarżonej decyzji a nadto dodał, iż statut Gminy B. nie wprowadza jawności posiedzeń komisji rady. Nie są one organami władzy publicznej pochodzącymi z powszechnych wyborów, lecz stanowią organy pomocnicze kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny vide: uzasadnienie wyroku z dnia 30 października 2002 r. sygn., akt. SAB 154/02 opublikowany w zbiorze LEX pod nr 137847). Z tego też względu nie jest możliwe udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji a rozstrzygniecie organu, które zaskarżył należy uznać za uzasadnione, pomimo że uzasadnienie odmowy udzielenia informacji publicznej oparte zostało na braku wykazania ze strony skarżącego interesu publicznego w pozyskaniu tej informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podjęcie czynności zgodnie z intencją skarżącego wskazaną w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na art. 11 lit. b ustawy o samorządzie gminnym podkreślając, że działalność organów jest jawna a ograniczenia mogą wynikać z ustaw. Jawność obejmuje w szczególności prawo do udzielania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia komisji oraz dostępu do dokumentów z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń. Zasady dostępu do dokumentów i korzystanie z nich określa statut. § 12 ust. 5 statutu stanowi, że rada powołuje ze swego grona komisje a zgodnie z § 69 i § 74 z posiedzeń komisji sporządza się protokół. Obsługę techniczno-biurową komisji zapewnia pracownik do spraw obsługi rady. W § 105 ust. 1 statut zapewnia każdemu dostęp do dokumentów, głównie protokołów z sesji i z posiedzeń Komisji Rady. W tych okolicznościach wadliwe jest powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że statut nie wprowadza jawności posiedzeń komisji, gdyż jawność posiedzeń wynika z ustaw (art. 11 u.s.g.). Ponadto zasada jawności działania organów państwowych jest też fundamentalną zasadą państwa prawa a konstytucja szeroko określa przedmiot prawa do informacji publicznej w art. 61, gwarantując prawo do uzyskania informacji o działaniu organów władzy publicznej. Zadaniem Przewodniczącego Rady Gminy było udzielenie informacji przez udostępnienie zapisów dźwiękowych z posiedzeń komisji. Skarżący nie żądał informacji przetworzonej tylko zapisów dźwiękowych. Zdaniem skarżącego kopiowanie nie jest przetworzeniem informacji. Do udostępnienia informacji zobowiązany jest podmiot dysponujący informacją niezależnie czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji. Za błędną uznał skarżący interpretację § 74 statutu, że obsługę techniczno-biurową komisji zapewnia wójt gminy. Zgodnie z brzmieniem tego zapisu "obsługę techniczno-biurową komisji zapewnia pracownik do spraw obsługi Rady Gminy, a w razie jego nieobecności inny wyznaczony przez Wójta pracownik Urzędu Gminy". § 74 statutu dotyczy techniczno-porządkowych zasad dostępu do dokumentów. W tych okolicznościach zajęcie się wnioskiem skarżącego przez Wójta powoduje naruszenie kompetencji organu Rady Gminy. To przyczyniło się też do uchybienia 14 dniowego terminu do udzielenia informacji. Ustawowo zagwarantowany dostęp do informacji publicznej zwalnia osoby zainteresowane z obowiązku wykazania interesu publicznego. Zdaniem skarżącego to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien wykazać szczególny interes publiczny, gdy dostęp do informacji ogranicza, gdyż organowi nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraża zasadę, że każdy ma prawo do informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji tylko z punktu widzenia jej legalności tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej, zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Źródłem tego prawa jest ustawa zasadnicza a także akty niższego rzędu. Prawo uzyskiwania informacji zgodnie z regulacją art. 61 Konstytucji RP obejmuje prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu oraz prawo dostępu do dokumentów dotyczących działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tryb udzielania informacji dotyczących działania organów władzy publicznej określają ustawy. Aktem podstawowym w odniesieniu do omawianych w tym miejscu kwestii jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje trzy uprawnienia, tj. do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W stosunku do kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, czyli organów jednostek samorządu terytorialnego, udzielanie informacji o działaniach tych organów jest ściśle związane z możliwością wstępu na posiedzenia przez nie odbywane. Realizacja pierwszego i drugiego uprawnienia odbywa się przez udostępnienie dokumentów i informacji, w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), a także przez udostępnianie w drodze wyłożenia, wywieszenia lub zainstalowania odpowiednich urządzeń, umożliwiających zapoznanie się z informacją w miejscach ogólnie dostępnych. Udostępnianie informacji publicznych przez umożliwienie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów ma charakter aktywny. Może się też odbywać w formie uzyskania materiałów w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia (art. 7). Skarżący zaś wnioskował o zapisy dźwiękowe z przebiegu posiedzeń wspólnych Komisji Rady Gminy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 18 ustawy, wyłącznie posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Posiedzenia natomiast kolegialnych organów pomocniczych wymienionych organów są jawne i dostępne, jeśli stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub, gdy organ pomocniczy tak postanowi. Komisje działające przy Radzie Gminy nie są organami pochodzącymi z powszechnych wyborów. Obowiązujące przepisy aktualnie nie stanowią o jawności obrad kolegialnych organów pomocniczych, zatem jedynie sam organ pomocniczy może wprowadzić zasadę jawności posiedzeń lub też statut danej jednostki samorządu terytorialnego. Statut Rady Gminy B. nie wprowadza wprost jawności posiedzeń komisji rady. W § 105 uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z [...] w sprawie Statutu Gminy B. zawarty jest jednak zapis, że obywatelom udostępnia się dokumenty określone w odpowiednich przepisach, a w szczególności następujące ich rodzaje: protokoły z sesji, protokoły z posiedzeń Komisji Rady, w tym Komisji Rewizyjnej, rejestr uchwał Rady i zarządzeń Wójta wraz z uchwałami i zarządzeniami, rejestr wniosków i opinii Komisji Rady wraz z wnioskami i opiniami, rejestr interpelacji i wniosków radnych wraz z interpelacjami i wnioskami. Nawet uznając, że przez wskazaną regulację organ w sposób pośredni wyraził wolę jawności i powszechnej dostępności do odbytych posiedzeń, to stosownie do art. 19 formą udostępniania informacji jest sporządzanie i udostępnianie protokołów lub stenogramów swoich obrad, chyba, że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Z zapisu tego artykułu wnika, że podstawowym źródłem informacji są protokoły lub stenogramy. Zastępczą formą udostępniania informacji jest zapis audiowizualny lub teleinformatyczny. § 105 statutu wyraźnie stanowi, że udostępnia się protokoły. Zapis ten należy rozumieć wąsko, gdyż jest on wyrazem dyspozytywnej woli organu a więc dotyczy tylko takiego zakresu i formy informacji, o której organ postanowił. Udostępnienie, więc informacji ma charakter fakultatywny w zakresie ściśle określonym i zależnym wyłącznie od woli organu. Należy też wskazać na rzeczywiste ryzyko udostępnienia informacji stanowiącej bezpośredni zapis dźwiękowy obrad jakiegokolwiek organu. Zgodnie z art. 5 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych (tajemnica państwowa i służbowa) i innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zasada jawności, nie ma zatem charakteru absolutnego. Także ustawa zasadnicza przewiduje określone ograniczenia . Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. W tych okolicznościach wskazane ograniczenia nie naruszają istoty wolności i praw nadanych przez Konstytucję. Art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenie prawa do informacji o działalności administracji może nastąpić ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia, zatem zasady jawności i prawa do informacji pojawiają się zawsze wraz z tymi prawami. Dotyczyć to również będzie obrad organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych, a tym bardziej organów, które pomimo braku obowiązku pozwalają na uzyskanie informacji o swoich działaniach. Pełny zapis dźwiękowy przebiegu posiedzenia może obejmować treści objęte tajemnicą czy też dotyczyć danych osobowych podlegających ochronie. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje jednak przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu taki protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. W art. 6 ust. 2 ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia dokument urzędowy, a mianowicie jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego. W wymienionym przepisie mowa jest jednak o materiałach dokumentujących te posiedzenia, utrwalanie, bowiem posiedzeń w formie audiowizualnej lub teleinformatycznej następować będzie najczęściej przez osoby nieupoważnione do dysponowania informacją publiczną. Należy również nadmienić, że skarżący wnosił o zapisy dźwiękowe odbytych w okresie od l listopada 2004 r. do chwili obecnej posiedzeń komisji łączonych (wspólnych) Rady Gminy B., a przepis statutu nie wspomina o zapisach dźwiękowych z posiedzeń komisji, w stosunku, do których statut Rady Gminy B. nie wprowadza jawności posiedzeń komisji rady. Nie są one organami władzy publicznej pochodzącymi z powszechnych wyborów, lecz stanowią organy pomocnicze kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów. Gdyby nawet w statucie organ zobowiązał się do udostępnienia zapisów dźwiękowych to wniosek skarżącego należałoby potraktować jako wniosek o udzielenie informacji przetworzonej, którą jest informacja, do której wytworzenia konieczne byłoby intelektualne zaangażowanie podmiotów (pracowników) przygotowujących informację. Za przetworzenie należy uznać wszystkie te działania techniczne wymagające określonej aktywności i nakładu pracy, które zmierzają do takiego przetworzenia dokumentu by nie zawierał danych podlegających ochronie. Udostępnienie informacji przetworzonej zgodnie z art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymagałoby od wnioskodawcy wykazania, że informacja przetworzona, o którą wnosi jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, a takiego interesu T. G. nie wykazał. Z tego też względu nie jest możliwe udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji a rozstrzygniecie organu, które zaskarżył należy uznać za uzasadnione, pomimo że uzasadnienie odmowy udzielenia informacji publicznej przez organ oparte zostało na braku wykazania ze strony skarżącego interesu publicznego w pozyskaniu tej informacji, a przez organ II instancji, że organ pomocniczy nie było zobowiązany do udzielenia informacji. W świetle powyższego zarzuty zawarte w skardze należało uznać za bezzasadne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), orzeczono jak w sentencji wyroku.