VII SA/Wa 1366/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Anna Wdowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi L.J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1366/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 119 § 1 i art.121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968.) nałożył na D. i L. J. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 91 200 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że nałożenie grzywny jest niezbędne, gdyż D. i L. J. nie wykonali obowiązku rozbiórki dobudowanej części budynku warsztatu samochodowego składającego się z pomieszczenia przygotowawczego, kabiny lakierniczej, dwóch pomieszczeń socjalnych oraz pomieszczenia biurowego, wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2001 roku. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył L. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2003 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej na zobowiązanych grzywny i określił jej wysokość na kwotę 91 855 zł, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nałożony na D. i L. J. obowiązek jest wymagalny i podlega wykonaniu. Skarżący otrzymali upomnienie w dniu 24 czerwca 2003 roku, a tytuł wykonawczy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny wydane zostały w dniu [...] sierpnia 2003 roku. Ponieważ wysokość grzywny została ustalona błędnie przez organ I instancji, konieczne było dokonanie korekty postanowienia w tej części. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na komunikacie z dnia 28 sierpnia 2003 roku a więc nie obowiązującym w dacie wystawienia tytułu wykonawczego. Tymczasem za podstawę ustalenia wysokości grzywny należało przyjąć cenę metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku obowiązującą w kwartale, w którym wydano postanowienie o nałożeniu grzywny. Cena ta wynosiła w dacie orzekania 2071 zł (Dz. Urz. GUS z 2003 r. Nr 5, poz.30). Nadto organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na wątpliwość co do powierzchni budynku dokonał w dniu 20 października 2003 roku kontrolnych pomiarów pomieszczeń obiektu przeznaczonego do rozbiórki ustalając, iż powierzchnia budynku wynosi 221,765 m2. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli L. i D. J. podnosząc zarzut naruszenia art.7, art.8, art.9, art.77, art.89 i art.' 07 kpa. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie o sygn. 7/IV SA 4761/03 uchylił zaskarżone postanowienie . W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w wyniku wniesienia przez skarżących zażalenia organ odwoławczy zmienił wysokość orzeczonej wobec nich przez organ I instancji grzywny z 91 200 zł na 91 855 zł. Wobec powyższego na skutek orzeczenia organu II instancji nastąpiło pogorszenie sytuacji skarżących. Przepis art. 139 kpa pozwala wprawdzie organowi odwoławczemu na wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej jeśli zaskarżona decyzja (lub postanowienie) rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jednak zdaniem Sądu, w sprawie tej nie wystąpiły wskazane przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu orzec na niekorzyść osób odwołujących się. Nadto konieczne było w ocenie Sądu dołączenie do akt rozpoznawanej sprawy oryginału tytułu wykonawczego oraz dowodu doręczenia skarżącym upomnienia. Z treści uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikało bowiem, iż dokumenty te zostały sporządzone ale ich brak w aktach uniemożliwiał Sądowi dokonanie kontroli ich prawidłowości. i! Sąd podniósł również, iż w aktach sprawy brak było protokołu oględzin obiektu budowlanego dokonanych przez organ II instancji. Skoro bowiem organ ten dokonał obliczeń powierzchni budynku to sposób dokonania wyliczenia powierzchni winien znaleźć odzwierciedlenie w dokumentach i uzasadnieniu postanowienia jako parametr mający wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrzył zażalenie L. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. o nałożeniu grzywny w kwocie 91200 i: w celu przymuszenia wykonania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy . W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż łączna powierzchnia budynku według protokołu kontroli dokonanej przez organ w dniu 20 października 2003 r. wynosi 221,765 m2. Następnie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, iż "po ponownym zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie WINB stwierdza, iż wysokość grzywny została naliczona przez organ egzekucyjny prawidłowo i nie ma podstaw do zmiany jej wysokości" Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył L. J. . Podniósł, że grzywna został nałożona niezgodnie z przepisami prawa i domagał się uchylenia postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wysokość grzywny została zweryfikowana zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie o sygn. 7/IV SA 4761/03, a zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowości jej naliczenia ocenił jako nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek ponownego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, w związku z uchyleniem przez Sąd poprzedniego postanowienia organu odwoławczego. Tym razem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygniecie takie oznacza, że nowe, powtórne postanowienie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu I instancji. Organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Tymczasem ani rozstrzygnięcie organu I instancji ani obecne organu odwoławczego nie wskazują podstaw faktycznych i prawnych w oparciu o które wyliczona zostały grzywna. Należy bowiem pamiętać, że poprzednie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. które ( jako jedyne ) zawierało wskazanie sposobu obliczenia wysokości wymierzonej grzywny zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2005 r. Organ odwoławczy mógłby wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia wówczas, gdyby stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Przy czym miał obowiązek ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2005 r, które w sprawie mają charakter wiążący . Wobec braku w uzasadnieniu organu I instancji jakichkolwiek ustaleń, które pozwoliłyby tak dłużnikowi jak i Sądowi na ocenę prawidłowości postępowania organu, organ odwoławczy musiał ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Wysokość grzywny, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku wyliczana jest, jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zatem te dwa parametry powinny być liczbowo wskazane, choćby po to by móc ustalić czy właściwie je określono oraz aby sprawdzić matematyczną prawidłowość mnożenia. Wobec braków w postanowieniu organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego postanowienia miał obowiązek odnieść się merytorycznie do sposobu wyliczenia grzywny oraz do tych kwestii, które jako niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy zostały poprzednio wskazane przez Sąd. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organu sprowadza się do stwierdzenia , że "po ponownym zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie WINB stwierdza, iż wysokość grzywny została naliczona przez organ egzekucyjny prawidłowo i nie ma podstaw do zmiany jej wysokości". W swojej merytorycznej warstwie uzasadnienie to jest właściwie pozbawione jakiejkolwiek argumentacji i wykazuje zdecydowanie większe braki od poprzedniego, które zostało uchylone przez Sąd . W tym miejscu należy podnieść, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się między innymi, w wypadku gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą przymusu mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Wniosek ten wynika z treści art. 125 i 126 kpa, zgodnie z którymi, w razie wykonania przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Wprawdzie zobowiązany może uwolnić się od konieczności zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek, jednak nie zwalniało to organu egzekucyjnego z powinności prawidłowego wyliczenia i uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny- stosownie do reguł z art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy egzekucyjne w zasadzie w ogóle nie uzasadniły sposobu wyliczenia wysokości niebagatelnej przecież grzywny a powinny z własnej inicjatywy zgromadzić w aktach dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie oznaczało to jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 11 marca 2005 r. konieczność zamieszczenia w aktach sprawy protokołu oględzin obiektu budowlanego dokonanych przez organ II instancji a nadto powołania się na odpowiedni komunikat Prezesa GUS . Poza tym skoro organ II instancji samodzielnie dokonał wyliczenia powierzchni budynku to sposób dokonania obliczeń powierzchni winien znaleźć odzwierciedlenie w dokumentach i uzasadnieniu postanowienia jako parametr mający wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Jest to o tyle istotne, że skarżący obecnie kwestionują tak prawidłowość formalną dokonanych oględzin jak i ich ustalenia. Ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywał na organie administracyjnym co wynika z istoty postępowania administracyjnego. Nie zwalniał z tego obowiązku wadliwy pogląd organu odwoławczego wyrażony w odpowiedzi na skargę jakoby wysokość grzywny została zweryfikowana zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie o sygn. 7/IV SA 4761/03. Brak protokołu oględzin budynku przeznaczonego do rozbiórki i sposobu wyliczenia jego powierzchni oraz powołania się na cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów skutkuje niemożnością skontrolowania przez Sąd prawidłowości wymierzonej grzywny. Z przyczyn wyżej wskazanych Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżone postanowienie. Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy orzekł jak w pkt. II wyroku .