VI SA/Wa 210/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej oddala skargę Pismem z dnia [...] września 2005 r. W. L. wystąpiła do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o wydanie decyzji o obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego w okresie zaprzestania prowadzania działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, działając na podstawie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), że W. L. objęta jest obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] lipca 2003 r. i nadal. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał, iż W. L. prowadzi działalność gospodarczą od dnia [...] lipca 2003 r., co wynika z zaświadczenia o wpisie do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Od dnia [...] września 2005 r. zaprzestała prowadzenia działalności, co potwierdza druk ZUS ZWUA złożony w Zakładzie ubezpieczeń Społecznych Oddział G.. Równocześnie nie dokonała wykreślenia przedsiębiorcy z Ewidencji Działalności Gospodarczej. Art. 66 ust. 1 pkt c w/w ustawy stanowi, iż obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Obowiązek ubezpieczenia w/w osób, stosownie do treści art. 69 ust. 1 cyt. ustawy, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym tj. w ustawie z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 13 pkt 4 tejże ustawy obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne prowadzące działalność pozarolniczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania działalności. W myśl art. 8 ust. 6 pkt 1 w/w ustawy za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Oznacza to, że czas objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym tych osób będzie tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej ustalonym w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) przedsiębiorca będący osobą fizyczną może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast stosownie do treści art. 7e ust. 1 pkt 1 tej ustawy zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę – osobę fizyczną powoduje wykreślenie powyższego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. W konsekwencji znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej – w ocenie organu – ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz wykreślenie tegoż wpisu z tejże ewidencji a nie faktyczne zaprzestanie jej wykonywania np. z powodu choroby czy też zawieszenia działalności. Następnie organ wskazał, że również przepisy ustawy z dnia 6 sierpnia 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) nie przewidują możliwości zawieszenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 i 2 tejże ustawy przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej, zwanej dalej "ewidencją". Wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi. Zasady wpisu do rejestru przedsiębiorców określają odrębne przepisy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o wykreślenie w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej. W konsekwencji również w myśl tej ustawy znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz wykreślenie tegoż wpisu z tejże ewidencji, a nie faktyczne zaprzestanie jej wykonywania np. z powodu choroby. W odwołaniu od powyższej decyzji W. L. wskazała, że nie stać ją na opłacanie składek wstecz, a tak wydaną decyzję interpretuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższym zwróciła się o podanie czy jest możliwość opłacenia składek w okresie zawieszenia działalności tj. od dnia [...] września 2005 r. W sytuacji gdyby takiej możliwości nie było wnosiła o anulowanie decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 110 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ uznał, że brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podał, iż czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, a więc także i ubezpieczenia osób prowadzących działalność gospodarczą jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Podjęcie działalności gospodarczej przez W. L. mogło nastąpić, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W. L. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia [...] lipca 2003 r. i kontynuuje ją nadal, albowiem nie nastąpiło jej wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej. Dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie ma moment rozpoczęcia i zakończenia wykonywania takiej działalności zgodny z przepisami prawa, nie zaś zaprzestanie jej wykonywania np. wskutek "zawieszenia" działalności z uwagi na brak osiąganych przychodów. W kwestii możliwości zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego organ wskazał, że jest to możliwe tylko i wyłącznie w przypadku niepodlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z żadnego z tytułów wymienionego w art. 66 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W. L. podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Jednocześnie zaznaczono, że zaskarżona decyzja jest jedynie potwierdzeniem faktu objęcia W. L. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Natomiast sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję, która została złożona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, W. L. (dalej jako skarżąca) wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Skarżonej decyzji zarzuciła: - wadliwe zastosowanie art. 109 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) - naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego - naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, w tym nie podania przyczyn odrzucenia przez organ przedkładanych przez stronę dowodów na okoliczność faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej - uchybienie art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym nie zbadanie stanu faktycznego związanego z rzeczywistym zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę - uchybienie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że jej pismo z dnia [...] października 2005 r. zawierało wniosek o ubezpieczenie dobrowolne złożony w trybie art. 68 ust. 1 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a nie wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 109 w/w ustawy. Wskazała, że zaskarżona decyzja jest szablonowa i że jej sprawa nie została rozpatrzona w sposób wnikliwy. W postępowaniu pominięto dotychczas stosowaną praktykę w analogicznych sprawach. Skarżąca podkreśliła, że przerwę w prowadzonej działalności zgłaszała we wszystkich właściwych instytucjach. Po faktycznym zaprzestaniu prowadzenia działalności rokrocznie dokonywała odpowiednich wyrejestrowań z ubezpieczenia, co było podstawą do zaprzestania opłacania składek. W ocenie skarżącej moment zaprzestania opłacania składek determinuje moment faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności, a nie wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej. Nadto skarżąca zwróciła uwagę na brak jednolitego stanowiska między Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a Narodowym Funduszem Zdrowia w zakresie okresu za jaki należy opłacać składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polega w ocenie skarżącej na tym, że wiele osób posiadających wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie opłaca składek na ubezpieczenie zdrowotne i osób tych nie sięgają decyzje dyrektora funduszu. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż zwracała się ona jedynie z wnioskiem o ubezpieczenie dobrowolne organ wskazał, że pismo skarżącej z dnia [...] września 2005 r. zawiera stwierdzenie, iż zwraca się o wydanie decyzji o obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego w okresie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. W zakresie zarzutów naruszenia art. 107 kpa i 77 kpa w zw. z art. 140 kpa organ podał, że nie kwestionuje przedstawionego przez stronę stanu faktycznego, odnoszącego się do okresów, w których skarżąca uzyskiwała przychody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Nadto nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że okresowość uzyskiwania przez nią przychodów, statuuje okresowe prowadzenie działalności gospodarczej. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem instytucji przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie narusza prawa. Analiza skargi pozwala na przyjęcie, iż jej zarzuty w pierwszej kolejności sprowadzają się do naruszenia prawa materialnego polegającego na nieprawidłowej interpretacji przepisów dotyczących okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a mianowicie art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 z późn. zm.) – poprzez wyrażenie poglądu, iż skarżąca nieprowadziła działalności gospodarczej poza okresem lipca i sierpnia 2003 r., 2004 r. i 2005 r. mimo istnienia aktualnego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Świadczą o tym dokumenty ubezpieczeniowe znajdujące się w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oraz dokumenty podatkowe. Brak jest zatem podstaw do przyjmowania okresu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jako okresu prowadzenia działalności gospodarczej. Wbrew zarzutom skarżącej organy administracyjne obu instancji, a więc zarówno Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozstrzygając niniejszą sprawę, nie naruszyły prawa w takim stopniu, w jakim mogłoby to skutkować uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie należy podnieść, że zgodnie z art. 9 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. nr 45, poz. 391 z późn. zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) – obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym lub ubezpieczeniu społecznym rolników. Przymusem ubezpieczenia objęte były i są osoby, które – stosownie do art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – prowadzą działalność na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Obowiązek ubezpieczenia tych osób trwa – wedle art. 13 pkt 4 tejże ustawy – "od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności". Wskazane wyżej przepisy prawne zostały przywołane przez organy jako podstawy materialnoprawne rozstrzygnięć. Ich interpretacja nie budzi wątpliwości sądu. Skarżąca w przedmiotowym okresie rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. Według art. 2 ust. 1 tej ustawy, działalnością gospodarczą jest "zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły". Działalność taka podlega obowiązkowemu zgłoszeniu organowi ewidencyjnemu (art. 88b). Obowiązek ten obejmuje także zmiany "stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej (...) powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej". Wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu – między innymi – w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 88e ust. 1 pkt 1). Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej powiela w/w przepisy. Wpis do ewidencji nie tylko więc "legalizuje" wykonywanie działalności gospodarczej, ale też wyznacza czasowe granice bycia przedsiębiorcą. Wynikają z niego również i inne konsekwencje prawne, przewidziane między innymi w prawie ubezpieczenia społecznego. Podsumowując analizę wyżej przedstawionego stanu prawnego, przywołanego prawidłowo przez organy obu instancji, zgodzić się należy z nimi, że dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji. Nie jest przy tym istotne czy uzyskuje się z niej przychody. Nie ma też żadnej zależności między obowiązkiem ubezpieczenia społecznego i obowiązkiem podatkowym. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu. Faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej zgłoszone tylko w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (skarżąca nazywa je wyrejestrowaniem) nie powoduje ustania podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Jej skutki mogą mieć znaczenie w zakresie rozważań odnośnie opłacania składek. Jednakże materia wymiaru, poboru czy też zwolnień z opłacania składek na ubezpieczenia zdrowotne należy, zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 04.210.2135), do właściwości organów ubezpieczeń społecznych, na co wskazał w swojej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Dla oceny ustalenia okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego ma znaczenie fakt zarejestrowania działalności gospodarczej. Zarówno przepisy obowiązujące w dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej (ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia) jak i obecnie obowiązujące (ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), wiążą obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z ubezpieczeniem społecznym. Temu drugiemu, prowadzący działalność gospodarczą podlegają od dnia jej rozpoczęcia do dnia jej zaprzestania. W tym samym okresie objęci są oni obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej jest stanem faktycznym a nie prawnym, nie przewidują bowiem takiego stanu ani przepisy regulujące działalność gospodarczą, ani przepisy podatkowe, ani też przepisy dotyczące systemu ubezpieczeń społecznych. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania to wskazać należy, iż organ pierwszej instancji zinterpretował wniosek skarżącej zgodnie z jego treścią, zaś organ II instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił, z jakich powodów skarżąca nie może podlegać ubezpieczeniu doborowemu. W toku postępowania – w ocenie Sądu – nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny między stronami jest niesporny, a zatem uznać należy, że organ przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe i uznał wszystkie dowody przedłożone przez skarżącą. Nie naruszył zatem przepisów art. 7, 8 i 77 kpa. Przy sporządzaniu uzasadnienia nie doszło również do naruszenia przepisu art. 107 kpa. Zbieżność przedłożonych przez skarżącą uzasadnień innych decyzji wynika niewątpliwie ze zbliżonej (a wręcz identycznie prawnej) materii rozpoznawanych spraw. Okoliczność, iż grupa osób nie stosuje się do obowiązujących przepisów prawa nie może świadczyć o naruszeniu przez organy obu instancji konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.