II SA/Po 99/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Protokolant Sekr.sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ St.Małek /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2, 3, 4, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zobowiązał A. W. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie pawilonu handlowego branży spożywczej wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...] na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...],[...]. Ponadto postanowieniem tym nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia: - zaświadczenia Burmistrza o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w przypadku braku planu do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu określającej sposób zagospodarowania i sposób zabudowy działki [...]oraz [...], - dokumentu przedstawiającego dowód do dysponowania nieruchomością (działką) nr [...]w części, na której wybudowano 0,18 m obiektu, - oceny technicznej dotyczącej możliwości demontażu dobudowanego obiektu do istniejącego pawilonu handlowego bez naruszenia jego konstrukcji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w toku postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę stwierdzono niezgodność budowy pawilonu handlowego z projektem zagospodarowania działki. Zarówno zatwierdzony projekt zagospodarowania działki jak i decyzja o warunkach zabudowy przewidywały lokalizację budowanego obiektu na działce o numerze ewidencyjnym [...]w K . Inwestor winien zatem realizować obiekt zgodnie z usytuowaniem, w tym odległościami od istniejącej i projektowanej zabudowy oraz odległościami od granic sąsiednich nieruchomości określonymi w projekcie zagospodarowania działki. Pawilon handlowy został faktycznie wybudowany na działce nr [...]oraz dodatkowo na części działek [...] i [...] . Ustalono także, że rysunki architektoniczno-budowlane opracowane przez projektanta przewidują połączenie zaprojektowanego obiektu z już istniejącym, co stanowi nieścisłość z projektem zagospodarowania działki. Zaprojektowane wymiary pawilonu - długość 9,00 m x 6,00 m kolidują z gabarytami działki nr [...] , bowiem zaprojektowany obiekt o długości 9,00 m nie mieści się na działce nr [...], która ma długość 8,19 m. Organ nadzoru budowlanego ocenił, że w przedmiotowym przypadku inwestor dokonał istotnego odstępstwa od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, pomimo że projekt budowlany, jakkolwiek niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i projektem zagospodarowania działki, został zatwierdzony i stanowi integralną część pozwolenia na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. W. Zarzuciła organowi I instancji brak podstaw dla wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenie na inwestora obowiązków, które nie wynikają z przepisów prawa. Podniosła, że dostrzegając brak zgodności pomiędzy projektem zagospodarowania działki, a projektem architektoniczno-budowlanym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyciągnął z tego faktu właściwych wniosków, bowiem powodem wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane nie może być wadliwość pozwolenia na budowę. Stwierdziła, że ujawniona wadliwość pozwolenia na budowę nie może szkodzić inwestorowi. Wyjaśniła, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy wpisano przez niedopatrzenie tylko działkę nr [...], natomiast planowana inwestycja dotyczyła rozbudowy pawilonu handlowego, a więc powinna obejmować także działkę nr [...]. Zarzuciła, że nałożenie na nią obowiązków wykazania zgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy terenu, oraz wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są pozbawione podstawy prawnej. Wskazała również, że organy nie wykazały zasadności nałożenia na nią obowiązku dostarczenia oceny technicznej dotyczącej możliwości demontażu dobudowanego obiektu. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów i wyznaczył nowy termin do [...] lutego 2005 roku. W pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia podał, że sprawa została rozpatrzona zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy prawo budowlane i kodeks postępowania administracyjnego. Uznał, że zażalenie jest bezpodstawne i podzielił argumentację prawną oraz ustalenia faktyczne organu I instancji. Ponadto wyjaśnił, że rozbieżności pomiędzy projektem zagospodarowania działki , a rysunkami architektoniczno-budowlanymi w przypadku niedbalstwa projektanta oraz pomyłki organu udzielającego pozwolenia na budowę winny być zauważone na etapie wytyczania obiektu przez geodetę jak również kierownika budowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeń organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi zostały powołane argumenty przytoczone w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącej w jej sprawie powinien być zastosowany przepis art. 159 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu wydanego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2006 r. skarżąca uzupełniła zarzuty skargi. Wskazała na naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 3 prawa budowlanego poprzez ich wadliwe zastosowanie, a nadto art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez brak rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Uzupełniając argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi podniosła, że organy nadzoru budowlanego nie wykazały, iż doszło w ogóle do odstępstwa od pozwolenia na budowę, a tym bardziej do odstępstwa, które miałoby charakter istotny. Powołując się na zatwierdzony projekt budowlany wywodzi brak istotnych odstępstw od warunków i ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę, bowiem zgodnie z powołanym projektem pozwolenie obejmowało rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego poprzez dostawienie gotowego kontenera. Podniosła także, że koniecznym elementem treści postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest oprócz podania przyczyn wstrzymania także ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Zdaniem skarżącej, jeśli w ocenie organu wykonanie niezbędnych zabezpieczeń nie było uzasadnione, to organ winien to wyraźnie stwierdzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Definicja istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zawarta została w art. 36a Prawa budowlanego. W świetle powołanego przepisu odstąpienie od zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, a także od charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Z bezspornych w sprawie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotowy obiekt wybudowany został z przekroczeniem granic działki skarżącej oznaczonej numerem [...]. Tymczasem z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...]nr [...]wynikało, że planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr [...] i taki teren inwestycji wskazała skarżąca w swoim wniosku. Ponadto zatwierdzony powołaną wyżej decyzją projekt zagospodarowania przedmiotowej działki, stanowiący element projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) określał usytuowanie planowanego obiektu również w granicach działki nr [...] i to zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może zatem budzić wątpliwości, że przedstawiony wyżej stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada hipotezie art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, że realizacja omawianej budowy w sposób istotny odbiega od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. Dodać też należy, że również parametry przedmiotowego obiektu (kontenera) nie odpowiadają warunkom wynikającym z pozwolenia na budowę, skoro obiekt ten ma wymiary 9 m x 5 m, a projekt budowy określał je na 9 m x 6 m. Powołane wyżej okoliczności uzasadniały zatem wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Brak zamieszczenia w postanowieniu pierwszoinstancyjnym wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy (art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) nie może podważać legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro z okoliczności niniejszej sprawy nie wynikała potrzeba ich określenia. Formułując zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, które przemawiałyby za koniecznością ustalenia stosownych zabezpieczeń. Trafnie natomiast skarżąca zakwestionowała zasadność nałożenia na nią obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokumentu określającego jej prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Artykuł 50 ust. 3 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków, jakie w postanowieniu o wstrzymaniu robót wymienionych w ust. 1 tego przepisu mogą być nałożone na inwestora. Należy do nich obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, albo ocen technicznych bądź ekspertyz. Wobec tego należało stwierdzić, że opisane wyżej obowiązki nałożone na skarżącą zaskarżonym postanowieniem przekroczyły ramy upoważnienia wynikające z cytowanego przepisu. Na marginesie należy wyjaśnić, że dopiero na dalszym etapie postępowania dotyczącego likwidacji skutków samowolnie zrealizowanych robót budowlanych organ nadzoru może nakładać dalsze obowiązki, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wywody skargi zawierające ocenę decyzji z dnia [...] nr [...]udzielającej pozwolenia na budowę i wyprowadzone z tej oceny wnioski są, ogólnie rzecz ujmując, prawidłowe. Wadliwość pozwolenia na budowę sama przez się nie stanowi i nie może stanowić wystarczającej podstawy do orzeczenia wstrzymania robót budowlanych tylko z tej przyczyny (por. wyrok NSA z 13.V.1991 r. IV SA 366/90 ONSA 1991 z.3-4 poz. 59). W rozpoznawanej sprawie istotnie zaistniała rozbieżność między zatwierdzonym planem zagospodarowania działki skarżącej i "sentencją" powołanej wyżej decyzji, a opisem technicznym projektu budowlanego. Powołany opis techniczny zakładał bowiem "dostawienie" przedmiotowego kontenera do istniejącego na sąsiedniej działce pawilonu, co z uwagi na usytuowanie ostatnio wymienionego obiektu oznaczało przekroczenie granicy działki skarżącej o 0,63 m, w głąb działki sąsiedniej (nr [...]). Tych nieprawidłowości nie dostrzegł organ udzielający pozwolenia na budowę, podobnie jak i faktu, że rozmiary działki skarżącej, a zwłaszcza jej długość (wymiar dotyczy strony wschodniej i zachodniej działki) była inna (mniejsza) od określonej przez autora projektu budowlanego. Powołane wyżej okoliczności nie oznaczają jednak, że skarżąca realizuje budowę zgodnie z pozwoleniem na budowę, skoro w sprawie wykazane zostało, że odstąpiła od tych warunków pozwolenia na budowę, które wymienione zostały w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W warunkach wyżej przedstawionych oraz uwzględniając fakt wydania w niniejszej sprawie kolejnego postanowienia o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych należało zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji uchylić w całości z przyczyn określonych w art. 145 § 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w pkt. II i III sentencji oparte zostało o art. 152 i art. 200 powołanej ustawy. /-/ St.Małek /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK