II SA/Po 168/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Stanisław Małek Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w R. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...] , II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/St.Małek /-/B.Kamieńska /-/J.Szaniecka Wnioskiem z dnia [...] października 2004r. J. G. – prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "A " reprezentowana przez dr S. D. z Biura B z siedzibą w P., wystąpiła o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z ujęcia zakładowego położonego na terenie zakładu produkcyjnego w S. K. nr [...] . Uwzględnieniu tego wniosku sprzeciwił się Zakład Wodociągów i Kanalizacji w R . Zakład powiadomił, że decyzją z dnia [...] przyznano mu do 2015r. pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych i eksploatację ujęcia wód czwartorzędowych w S. K . W dokumentacji hydrogeologicznej i operacie wodnoprawnym na pobór wód podziemnych i eksploatację urządzeń wodnych dla ujęcia S. K., stanowiących integralną część pozwolenia wodnoprawnego, stwierdzono, że " a) dolina kopalna w rejonie S. K. stanowi i w przyszłości będzie stanowić jedynie większe źródło wody pitnej w tej części gminy R.b) w/w dolina kopalna powinna podlegać szczegółowej ochronie tak w aspekcie zasobowym, jak i jakościowym". Nadto z powołanej dokumentacji hydrogeologicznej wynika, że odnawialność warstwy wodonośnej według badań modelowych doliny kopalnej w utworach czwartorzędowych waha się od 4 do 6,5 m3/h km2 . Przy proponowanym obszarze spływu wody, zasilanie dokumentowanego ujęcia 4,9 km2 wynosi 31,85 m3/h. W dalszej części opracowania zasilanie obszaru międzyglinowego górnego określono aż na 40 m3/h, co przy eksploatacji dokumentowanego ujęcia 28 m3/h ograniczy zasilanie doliny kopalnej na omawianym obszarze do poziomu 12 m3/h. Przyjmując jednak, wynikającą z wcześniejszych obliczeń, wartość 31,85 m3/h przy eksploatacji ujęcia 28 m3/h należy dojść do wniosku, iż ujęcie komunalne będzie pozbawione całkowicie zasilania warstwy wodonośnej przez wody infiltracyjne. Obszar zasilania doliny kopalnej określony w dokumentacji hydrogeologicznej opracowanej przez Zakład Geologiczno-Wiertniczy C w 1998r. wynosi 3.3 km2, a odnawialność przez wody infiltracyjne została ustalona w wysokości 23,1 m3/h. Ten obszar wyznaczono na tym samym terenie. Zasilanie przez wody infiltracyjne warstwy wodonośnej dla ujęcia komunalnego stanowi prawie 50% zasobów eksploatacyjnych. Na te zarzuty odpowiedziała Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Biuro B w P. wyjaśniając, iż groźba umniejszenia ujęcia komunalnego w S. K. "nie istnieje w świetle istniejącego rozpoznania hydrogeologicznego i zasobów ujęcia zakładowego", gdyż oba ujęcia ujmują do eksploatacji różne poziomy wodonośne: ujęcie komunalne –doliny kopalnej, zaś zakładowe – poziomu międzyglinowego górnego, a zatem poziomy o innym rozprzestrzenieniu warstw wodonośnych, krążeniu wód i zasilaniu. Ujęcie komunalne w S.K. o maksymalnym wydatku 55,5 m3/h i takich zasobach, ujmuje do eksploatacji poziom czwartorzędowy doliny kopalnej o odnawialności 4,0 – 6,5 m3/h km2. Stąd jego obszar zasilania przy tej eksploatacji wynosi średnio około 11,2 km2. Natomiast określony przez firmę C w 1998r. obszar zasobowy w wielkości 3,3 km2 stanowi 29,5% jego obszaru zasilania, które można określić tylko na 16,4 m3/h, a nie – jak zarzucił Zakład Wodociągów i Kanalizacji – 50% zasobów. Ujęcie zakładowe z poziomu międzyglinowego górnego posiada określony obszar zasilania w wielkości 4,9 km2 przy module zasilania średnio około 8,0 m3/h km2 i zasobach odnawialnych około 40 m3/h, przy uwzględnieniu zasilania ujęcia komunalnego poprzez przesączanie na obszarze 2,7 km2. Zatem pokrywający się obszar zasilania obu ujęć gwarantuje przesączanie się do doliny kopalnej z poziomu międzyglinowego górnego 12 m3/h. W dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia zakładowego podano, że zasilanie w strefie leja depresyjnego tego ujęcia może zwiększyć się do około 30%, a to z powodzeniem zabezpiecza odnawianie doliny kopalnej w wielkości 4-6,5 m3/h km2. Wreszcie w świetle wykonanych wierceń i badań geofizycznych należy zmienić przebieg doliny kopalnej w kierunku zwiększenia jej obszaru w tym rejonie, a tym samym i jej zasobów. Starosta decyzją z dnia [...]– wydaną na podstawie art. 37 pkt 1, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 122 ust. 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 i 2, art. 128 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne: I. udzielił Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu A , stanowiącemu własność J. G. , pozwolenia wodnoprawnego na - wykonanie ujęcia wody podziemnej składającego się z trzech studni głębokich o numerach 1,2,3, położonych na terenie zakładu w S.K. na działce nr [...]; - pobór wód podziemnych w celu zaopatrzenia zakładu w wodę z zasobów eksploatacyjnych ustalonych w "Dokumentacji hydrogeologicznej zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych plejstoceńskich i trzeciorzędowych- mioceńskich" we wskazanych ilościach; II. zobowiązał uprawniony zakład do prowadzenia pomiarów ilości i jakości pobieranej wody, określając sposób i zakres pomiarów, III. określił, że pozwolenie jest ważne do [...] listopada 2014r. W uzasadnieniu Starosta uznał za bezzasadne obawy uczestnika postępowania – Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w R., iż w wyniku eksploatacji ujęcia zakładowego nie będzie następował dopływ infiltracyjny do warstwy wodonośnej doliny kopalnej, co "wynika z rezultatów przeprowadzonych badań, udokumentowanych w przyjętej dokumentacji hydrogeologicznej". Obszar zakładu należącego do J. G. nie leży na terenie wymagającym szczególnej ochrony na podstawie przepisów szczególnych, a dla ujęcia komunalnego w S.K. została ustanowiona strefa ochronna obejmująca jedynie teren odnowy bezpośredniej (teren ujęcia i stacji uzdatniania wody). Jeśli chodzi o zapisy w zatwierdzonej dokumentacji hydrogeologicznej z 1998r., wykonanej dla potrzeb ustanowienia strefy ochronnej ujęcia komunalnego wód podziemnych z utworów czwartorzędowych, o zakazie lokalizowania nowych ujęć wody w utworach czwartorzędowych w obszarze zasilania ujęcia komunalnego, to były one "propozycją wprowadzenia ograniczeń na terenie ochrony zasobowej ujęcia". Zakaz ten w związku z rezygnacją z ustanowienia wówczas strefy ochronnej obejmującej teren ochrony pośredniej nie mógł być wprowadzony jako obowiązujący. Odwołania od tej decyzji wnieśli: Burmistrz Gminy w części udzielającej J. G. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie ujęcia wody podziemnej składającego się ze studni nr 2 i 3 oraz pobór wód podziemnych ze studni czwartorzędowych nr 2 i 3, a także Zakład Wodociągów i Kanalizacji w R. – w całości. W odwołaniach zwrócono uwagę na rozbieżności w zakresie rozpoznania wydajności złoża i jego odnawialności zawarte w dwóch opracowaniach – pierwszym, sporządzonym przez Zakład Geodezyjno –Wiertniczy C (na zlecenie ZWiK) i drugim- sporządzonym przez Biuro B (na zlecenie Joanny J. G. ). Odwołujący się zakład podtrzymał argumentację przedstawioną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Podkreślił też, dokonując analizy dokumentacji hydrogeologicznej znajdującej się w aktach administracyjnych, że przy zasilaniu warstwy wodonośnej przez wody infiltracyjne w wysokości 7,0 m3/h 1 km2 i obszarze zasilanie 4,9 km2 = 34,3 m3/h przy eksploatacji udokumentowanego ujęcia 28 m3/h – ujęcie komunalne pozbawione będzie całkowicie zasilania warstwy wodonośnej przez wody infiltracyjne. Obszar zasilania doliny kopalnej określony w dokumentacji hydrogeologicznej w 1998r. wynosi 3,3 km2, a odnawialność przez wody infiltracyjne została ustalona w wysokości 23,1 m3/h. Obszar ten wyznaczono na tym samym terenie. Odwołujący się zakład wskazał też na wprowadzenie w dokumentacji z 1998r. zakazu lokalizowania nowych ujęć wody w utworach czwartorzędowych w obszarze zasilania ujęcia komunalnego, poza wierceniami służącymi do uzyskania wody dla potrzeb ujęcia (studnie awaryjne, zastępcze, piezometry itp.) W koncepcji technicznej rozbudowy wodociągu w S.K. z lipca 1993r. przewidziano podłączenie wodociągu w Z. W. –W. do wodociągu S.K., ze względu na pogarszającą się jakość wody. Konieczność podłączenia podkreśla również Dokumentacja hydrogeologiczna dla potrzeb ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w miejscowościach Z. W. – W. z 1998r. oraz operat wodnoprawny na pobór wód podziemnych i eksploatację urządzeń wodnych oraz ustanowienie terenu ochrony bezpośredniej dla ujęcia w Z. W . – W. w 1999r. Ekspertyza hydrogeologiczna z 2004r. dołączona przez J. G. do wniosku i przedstawione obliczenia zasobów odnawialnych wskazują na brak rezerw zasobowych dla ewentualnego ujęcia dla zakładu J. G., znajdującego się w obszarze zasilania ujęcia komunalnego w S.K.. Dolina kopalna w rejonie S.K. stanowi i w przyszłości będzie stanowić jedyne większe źródło wody pitnej w tej części Gminy R . Dolina ta powinna zatem podlegać szczególnej ochronie, tak w aspekcie zasobowym, jak i jakościowym. Wojewoda decyzją z dnia [...]uchylił decyzję Starosty w części dotyczącej zobowiązań uprawnionego (pkt II) i w tym zakresie orzekł co do istoty- częściowo odmiennie określając obowiązki uprawnionego zakładu, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślono, że dla wyjaśnienia spornych kwestii przeprowadzono postępowanie administracyjne, a nadto w decyzji "Starosta właściwie przytoczył przepisy w podstawie prawnej, a zapisy orzeczenia decyzji odniósł do treści operatu wodnoprawnego i zaleceń dokumentacji hydrogeologicznej i stanu faktycznego (...), postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji nie zawierało uchybień formalnych i zgodne było z zasadą należytego, wyczerpującego informowania stron o okolicznościach zaistniałych w toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone przez Starostę postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustaleń o braku okoliczności mogących doprowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na pobór wody dla zakładu na obecnym etapie rozpoznania hydrogeologicznego w przedmiotowym terenie". Zachodziła natomiast potrzeba uzupełnienia decyzji organu I instancji o zapisy dotyczące monitoringu i badań modelowych po pięcioletnim okresie eksploatacji ujęcia. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w R. – z wnioskiem o uchylenie w całości tej decyzji i ustalenie, że brak jest warunków do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu zarzucając, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód dla przedsiębiorstwa należącego do J. G. – Zakładu w S. K. odbyło się z naruszeniem prawa i z pominięciem wcześniejszych ekspertyz hydrogeologicznych. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji co do tego, że postępowanie pierwszoinstancyjne było przeprowadzone w zgodzie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 kpc. Z zasady tej wypływa obowiązek umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Spełnienie tego obowiązku w odniesieniu do stron nie było możliwe, bowiem pismo Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w R. z dnia [...] października 2004r., zawierające szereg zastrzeżeń i uwag do wniosku J. G. , wpłynęło do Starostwa w dniu [...] , a Starosta wydał decyzję zaraz następnego dnia, to jest [...] nie dając G J. możliwości ustosunkowania się do tego pisma. Nie wiadomo czy i w jakim trybie wnioskodawczyni zapoznała się z treścią pisma Zakładu Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] października 2004r., bo w aktach administracyjnych brak dowodu doręczenia pełnomocnikowi, czy wzmianki o osobistym odbiorze pisma. Natomiast nie ma wątpliwości, że pismo z dnia [...] października 2004r. podpisane przez dr S. D., działającego w charakterze Prezesa Zarządu Spółki z o.o. C, a nie w charakterze pełnomocnika wnioskodawczyni nie dotarło do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji przed wydaniem decyzji przez Starostę, gdyż wpłynęło [...] października 2004r., a więc dzień po wydaniu decyzji. Tak wielu poważnych zarzutów, jak te które zgłosił Zakład Wodociągów i Kanalizacji organ pierwszej instancji nie mógł zbyć ogólnym stwierdzeniem, że nie znajdują one uzasadnienia merytorycznego "co wynika z rezultatów przeprowadzonych badań, udokumentowanych w przyjętej dokumentacji hydrogeologicznej". Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Nie można też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach nałożonych na ten organ w ustawie i uzasadniać za organ orzekający podjętych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 11.VII.2001, IV SA 703/99 Lex 5112151234). Uwagi te odnoszą się także do uzasadnienia organu odwoławczego. Organ II instancji, rozpoznający merytorycznie sprawę po raz drugi w granicach odwołania, nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że Starosta w decyzji "właściwie przytoczył przepisy w podstawie prawnej, a zapisy orzeczenia decyzji odniósł do treści operatu wodnoprawnego i zaleceń dokumentacji hydrogeologicznej i stanu faktycznego", lecz powinien rozważyć zarzuty podniesione w odwołaniach. W myśl utrwalonego orzecznictwa NSA zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swoich decyzji, odnoszącego się do wszystkich zarzutów, powoduje wadliwość tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 kpa. W toku dalszego postępowania należy też mieć na uwadze, że w chwili wystąpienia przez J. G. z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalony przez Radę Miasta i Gminy . w dniu 21 września 1990r., na podstawie którego wydana została dnia [...] decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budowy ujęcia wód podziemnych i stacji wody w miejscowości S. K. – już nie obowiązywał. Organy orzekające nie ustaliły, czy doszło do uchwalenia i ogłoszenia nowego planu, względnie czy i jakie skutki dla niniejszego postępowania o pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych pociągnie za sobą brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/St.Małek /-/B.Kamieńska /-/J.Szaniecka hp