II SA/Po 153/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Stanisław Małek Protokolant sekr.sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 1279 zł (tysiąc dwieście siedemdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka Burmistrz Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] - wydaną na podstawie art. 207 i 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) ustalił z urzędu jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości 22 działek oznaczonych wskazanymi numerami ewidencyjnymi, objętych księgą wieczystą KW nr [...], położonych w K., które na dzień sprzedaży stanowiły własność P. R . W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowe działki znajdują się na terenie objętym uchwałą z dnia 30 czerwca 1999 r. nr XIII/117/99 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej "[...]" część II K., gmina K. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr 56, poz. 1191 z dnia 10 sierpnia 1999 r. W § 10 tej uchwały określono na 25 % stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu polegającą na zmianie przeznaczenia terenu upraw polowych na teren zabudowy jednorodzinnej. Objęte decyzją działki zostały sprzedane w następujących terminach: 1) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r. 2) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r. 3) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r. 4) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2002 5) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2002r. 6) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r. 7) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r. 8) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r. 9) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r. 10) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r. 11) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2001 r. 12) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2001 r. 13) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r. 14) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2001 r. 15) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r. 16) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r. 17) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r. 18) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r. 19) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2004 r. 20) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r. 21) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2001 r. 22) nr [...] o powierzchni [...] - [...] 2003 r. Według szacunku rzeczoznawcy majątkowego łączna wartość działek przed zmianą ich przeznaczenia wynosiła [...] zł, a po zmianie wynikłej z uchwalenia planu - [...] zł, a zatem jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 25 % różnicy obu tych wartości wynosi [...] zł. Według dostarczonych przez sprzedawcę przedmiotowych działek P. R .- reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika - właściciel poniósł nakłady na budowę sieci energetycznej na działkach nr [...] - [...] Nakłady w kwocie [...] zł za opłatę przyłączeniową do sieci energetycznej, poniesione [...] grudnia 2000 r., dotyczyły nieruchomości nr [...], z której po podziale powstały działki budowlane o łącznej powierzchni [...] m2. Daje to kwotę: [...] zł/1 m2. Działki o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] m2 znajdują się na terenie, którego dotyczy wymieniona inwestycja i dla tych działek nakład został poniesiony przed ich sprzedażą. Kwota nakładów w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla omawianych działek wynosi [...] zł ([...] m2 x [...] zł). W podobny sposób rozliczone zostały nakłady w kwocie [...] zł za projekt techniczny sieci gazowej z przyłączami, poniesione w dniu [...] listopada 1999 r. na działkę o numerze ewid. [...], z której po podziale powstały wyżej wymienione działki budowlane o powierzchni [...] m2. Daje to kwotę [...] zł/1 m2. Zatem kwota nakładów wyniesie [...] zł ([...] m2 x [...] zł). O łączną wartość wykazanych nakładów w sumie [...] zł ([...] zł + [...] zł) organ orzekający umniejszył opłatę z tytułu wzrostu wartości 22 działek wynoszącą [...] zł obciążając ówczesnego właściciela obowiązkiem zapłacenia różnicy w kwocie [...]. P. R .wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając, że w toku postępowania administracyjnego popełniono uchybienia - nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania oraz nie zapewniono stronie udziału w czynnościach związanych z przygotowaniem operatu szacunkowego oraz z wyceną nakładów. Zaskarżona decyzja nie wskazuje, kto jest jej adresatem. Dodatkowo skarżący przedłożył kserokopie odnalezionych faktur, dokumentujących wydatki poniesione na wykonanie sieci wodociągowej z przyłączami i sieci gazowej z przyłączami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdziło, iż decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa, gdyż: "postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku ze zbyciem nieruchomości w K. przed upływem pięciu lat od wejścia w życie uchwalonej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem toczącym się w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, ale w oparciu o ustawę z dnia 27 lutego 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) jako przepisy lex specialis. Po drugie, organ I instancji musi w decyzji zamieścić, zgodnie z art. 107 kpa uzasadnienie, dlaczego nie zaliczył pewnych nakładów jako tych, które mogły wpłynąć na umniejszenie naliczonej opłaty. Organ I instancji musi wypowiedzieć się w sprawie poszczególnych nakładów, z przytoczeniem dla każdego z nich przyczyny ich zaliczenia lub odrzucenia. Nie zwalnia to strony z obowiązku udowodnienia, iż dla tych działek takie a nie inne wielkości nakładów zostały poniesione. Organ I instancji ma prawo bowiem nie uznawać nakładów poniesionych na przyłącza". Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej przez P. R . Skarżący zarzucił, że został naruszony przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym. Skoro bowiem z ostatnio wymienionego przepisu wynika, że ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej zbyciem może nastąpić w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretny plan miejscowy wszedł w życie z dniem 25 sierpnia 1999 r., to wymierzenie opłaty planistycznej było możliwe do dnia 25 sierpnia 2004 r. Zatem organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie, nie zaś przekazywać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powtarzając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. Z niekwestionowanych, popartych analizą aktów notarialnych, ustaleń organu pierwszej instancji wynikało, iż skarżący sprzedawał poszczególne działki objęte księgą wieczystą Kw nr [...] położone w K. na przestrzeni kilku lat - od maja 2001 r. (działka nr [...]) do kwietnia 2004 r. (działka nr [...]). Wyczekiwanie ze wszczęciem postępowania, aż do momentu zakończenia sprzedaży działek, nie było konieczne, bowiem jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale wydanej w składzie 5 sędziów z dnia 17 maja 1999 r. syg. OPK (opublikowanej w ONSA z 1999 r. nr 4 poz. 121) rentę planistyczną pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że w art. 36 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządem której podjęta została uchwała, mowa jest o zbyciu "nieruchomości" bez dodatkowego określenia "w całości lub w części". Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, określająca zasady zagospodarowania terenów, pozostaje bowiem w związku z ustawą o gospodarce nieruchomościami i odwrotnie. Podział nieruchomości według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc dla właściwego rozumienia pojęcia nieruchomości w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym istotne znaczenie mają też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej ostatniej ustawie pojęcie nieruchomości ma charakter swoisty. Nieruchomością gruntową na tle ustawy o gospodarce nieruchomościami jest taki grunt wyodrębniony, który staje się przedmiotem obrotu - sprzedaży, przekazania w użytkowanie wieczyste, oddania w trwały zarząd. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu omawianej uchwały uznał, iż przyjęcie "stanowiska, że cała dotychczasowa nieruchomość musi być zbyta dla wymierzenia opłaty określonej w art. 36 ust. 3 ustawy, prowadziłoby do podważenia sensu ustanowienia tej opłaty oraz do przedawnienia jej pobrania (art. 36 ust. 7) (...). Ponadto w ogóle byłoby niemożliwe wymierzenie opłaty, jeśliby pozostała część nieruchomości (choćby o minimalnym obszarze) nie stała się przedmiotem obrotu. To wszystko prowadziłoby do całkowitej nieracjonalności tak rozumianego przepisu art. 36 ust. 3 ustawy. Literalna wykładnia tego przepisu zatem prowadziłaby do wniosków niemożliwych do zaakceptowania. Tak np. przy podziale nieruchomości na działki budowlane dopiero zbycie wszystkich tych działek wiązałoby się z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty, do czego mogłoby nigdy nie dojść, gdyby właściciel zatrzymał choćby jedną z działek dla siebie". Stanowisko przedstawione w powyższej Uchwale NSA z dnia 17 maja 1999 r. zachowuje aktualność również pod rządem obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Myli się jednak skarżący uważając, iż po upływie z dniem 24 sierpnia 2004 r. pięciu lat od dnia wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe orzekanie w sprawie opłaty planistycznej i dlatego decyzja ustalająca opłatę planistyczną powinna być uchylona, a postępowanie administracyjne umorzone jako bezprzedmiotowe. Skarżący przeoczył, że art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mający z mocy art. 37 ust. 4 ustawy odpowiednie zastosowanie do opłaty planistycznej, uznaje za wystarczające zgłoszenie roszczenia w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Oznacza to, że dla zachowania pięcioletniego terminu do dochodzenia przez gminę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości niezbędne jest wszczęcie postępowania przed jego upływem. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg został zachowany, bowiem z akt administracyjnych (załącznik 12) wynika, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2004 r., a pełnomocnik P. R .potwierdził odbiór zawiadomienia w dniu [...] lipca 2004 r. Nie było też przeszkód w złożeniu w toku tego postępowania wszelkich dowodów wskazujących na poniesienie przez właściciela nakładów inwestycyjnych, możliwych do odliczenia w wówczas obowiązującym porządku prawnym. Złożenie tylko części dokumentów rozliczeniowych pełnomocnik P. R .tłumaczył w piśmie z dnia [...] sierpnia 2004 r. koniecznością "odszukiwania" dokumentów. Brak należytego przygotowania dokumentacyjnego obciąża stronę i nie jest przeszkodą do zakończenia postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, organ I instancji w sposób wyczerpujący - i przez odwołującego się niezakwestionowany - wyjaśnił dlaczego odliczył nakłady, których poniesienie P. R . wykazał w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Inne faktury skarżący "dodatkowo przedłożył" dopiero w odwołaniu, a zatem nie można organowi pierwszej instancji wytykać ich nieuwzględnienia. Ich odnalezienie i załączenie do odwołania nie miało już istotnego znaczenia, skoro w chwili wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji nie obowiązywał już przepis ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchylony z dniem 22 września 2004 r. nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) dopuszczający pomniejszanie opłaty planistycznej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela. Uchylenie w takiej sytuacji zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania narusza przepis art. 138 § 2 kpa. Przepis ten upoważnia bowiem organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem organ odwoławczy uchylił decyzję, gdyż organ błędnie przytoczył jako podstawę rozstrzygnięcia między innymi przepisy Ordynacji podatkowej oraz dla rozważenia zasadności zgłoszonych przez odwołującego się nakładów, które - jak wyżej wyjaśniono - już w tym czasie nie mogły być podstawą umniejszenia renty planistycznej. Doprecyzowanie adresata decyzji wymienionego wielokrotnie przez Burmistrza w uzasadnieniu decyzji także nie wymagało uchylenia decyzji organu I instancji. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ St.Małek /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka MK