VI SA/Wa 2262/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi J. D. P. "J." w B. na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na częściowy zwrot opłaty za udzielenie koncesji (na rozpowszechniania programu radiowego – J.) oddala skargę J. D. uzyskał koncesją z dnia [...] kwietnia 1997 r. Nr [...] prawo do rozpowszechniania programu radiofonicznego pod nazwą J., przeznaczonego do powszechnego odbioru. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2004 r. J. D. wystąpił o zwrot częściowej opłaty, wnoszonej z tytułu uzyskanej koncesji, w kwocie 8 193,90 zł oraz zwrot części opłaty wnoszonej z tytułu uzyskanej koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego J. II, z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], w kwocie 32 049,90 zł, a także o zwrot opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego J. z dnia [...] maja 2004 r. w kwocie 74 400 zł. Swoje żądanie J. D. opierał na art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) obowiązującej w brzmieniu ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w powiązaniu ze zmianą niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 7, poz. 79), podnosząc iż prowadzi zakład pracy chronionej. Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...], wydanej na podstawie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], w oparciu o art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531) oraz art. 104 i art. 107 kpa, odmówiła zwrotu opłat za udzielenie koncesji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu organ administracji podał, iż koncesja ta wygasła z dniem [...] kwietnia 2004 r. Wnioskodawca wniósł opłaty za udzielenie tej koncesji w kwocie 44 000 zł, a także za jej zmianę wynikająca z decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w kwocie 1 886 zł. Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2004 r. (FZ 4/04) organ administracji stwierdził, iż art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie ma zastosowania do zwolnienia zakładu pracy chronionej od opłat sądowych, bowiem zwolnienie to musi wynikać wprost, a przepisy o opłatach sądowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Według KRRiT analogiczną interpretację należy stosować do żądania koncesjonariusza. Opłata koncesyjna jest pobierana na podstawie art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji oraz rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.). Jedynymi podmiotami zwolnionymi od uiszczania opłat są, zgodnie z art. 39b ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, nadawcy społeczni. Natomiast powołany przez wnioskującego art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może mieć zastosowania do opłat koncesyjnych, ponieważ zwolnienia te dla koncesjonariuszy zostały przewidziane w ustawie o radiofonii i telewizji jako przepisie szczególnym. Od decyzji tej J. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o częściowy zwrot opłaty za udzielenie koncesji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. w kwocie 8 193,90 zł. Skarżący podnosił, iż wniesiona opłata miała charakter opłaty publicznoprawnej, bowiem stanowi dochód budżetu państwa. Twierdzenie swoje skarżący oparł na wyjaśnieniu Naczelnika Wydziału ds. Legislacji i Stosowania Prawa Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, w którym tenże stanowisko takie wywiódł z brzmienia § 10 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.). Zdaniem skarżącego powołanie się na art. 39b ustawy o radiofonii i telewizji nie było trafne, bowiem przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 1 lutego 2001 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 42, poz. 469) i odnosi się do sytuacji późniejszych, a nie do okresu objętego żądaniem. Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] na podstawie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], w oparciu o art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531) oraz art. 104 i art. 107 kpa, utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Organ administracji ponownie wskazał, iż jedyną kategorią podmiotów zwolnionych z opłat za udzielanie koncesji są, zgodnie z art. 39b ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, nadawcy społeczni, do której to kategorii skarżący nie należy. Zdaniem organu interpretacja przepisu dokonana przez urzędnika państwowego nie jest dla organu wiążąca. Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie precyzuje pojęcia opłaty zawartego w art. 31 ust. 1 pkt 2, nie zawierając odniesienia do opłaty, o której mowa w art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji. Ponadto ustawa o radiofonii i telewizji nie została zmieniona w związku z nowelizacją ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wprowadzoną ustawą z dnia 19 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która nadała aktualne brzmienie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, iż powyższy przepis ma zastosowanie do opłat koncesyjnych pobieranych przez KRRiT, a ponieważ opłata ta ma charakter obligatoryjny, zwolnienie powinno wyraźnie wynikać z ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. D. wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji i zwrot opłaty za udzieloną koncesję Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący dowodził naruszenia art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.). W jego ocenie, a także zdaniem Ministerstwa Polityki Społecznej – Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, § 10 wymienionego rozporządzenia mówiąc o opłacie, kwalifikuje tą należność jako opłatę, której, zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, skarżący nie musi wnosić. Zatem domagał się jej zwrotu stwierdzając, iż stanowiłoby to rodzaj rekompensaty dla pracowników niepełnosprawnych, którzy mogliby skorzystać w ten sposób z zasobu zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, powołując się na argumenty podnoszone w zaskarżonej decyzji, wnosiła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji odmawiającą zwrotu części opłaty za udzielenie koncesji. Skarżący J. D., właściciel P. J. w B. otrzymał w dniu [...] kwietnia 1997 r. koncesję nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą J.. Zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 7, poz. 34 ze zm.) – jej art. 40 - za udzielenie koncesji pobierana była opłata, niezależnie od opłat za używanie urządzeń radiokomunikacyjnych oraz używanie częstotliwości, przewidzianych w ustawie o łączności. Krajowa Rada w porozumieniu z Ministrem Finansów, uwzględniając charakter poszczególnych nadawców i ich programów, ustaliła, w drodze rozporządzenia, wysokość opłaty oraz mogła określić podmioty zwolnione od opłaty. Rozporządzeniem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 3 czerwca 1993 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 50, poz. 232 ze zm.) zostały określone wysokości opłat i ulgi w tych opłatach. Ulgi wprowadzono stosownie do § 7a tego rozporządzenia w zakresie następującym: 1. Opłata za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu, który nie zawierał reklam i audycji sponsorowanych, wynosiła 20% opłaty ustalonej na podstawie przepisów § 1-6. 2. Opłata za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu, w którym reklamy zajmowały nie więcej niż 2% dziennego czasu nadawania programu i nie więcej niż 3 minuty w ciągu godziny, wynosiła 50% opłaty ustalonej na podstawie przepisów § 1-6. 3. Opłata za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu w sposób kodowany wynosiła 75% opłaty ustalonej na podstawie przepisów § 1-5. 4. Jeżeli program, o którym mowa w ust. 3, pozostawał w części nie kodowany, opłata w odpowiedniej części ustalana była na podstawie przepisów § 1-5. 5. W przypadku przydzielania różnym nadawcom tych samych częstotliwości służących do rozpowszechniania ich programów, opłaty za koncesje udzielone tym wnioskodawcom ustalane były w wysokości proporcjonalnej do czasu, w jakim mogli używać częstotliwości do rozpowszechniania programu. 6. W przypadku udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiofonicznego na okres krótszy niż 7 lat lub programu telewizyjnego na okres krótszy niż 10 lat, opłata ustalona na podstawie przepisów § 1-7a podlegała zmniejszeniu proporcjonalnie do okresu udzielonej koncesji, a w przypadku zmiany koncesji polegającej na przyznaniu dodatkowej stacji nadawczej lub zezwoleniu na rozpowszechnianie programu w nowy sposób opłata w odpowiedniej części podlegała zmniejszeniu proporcjonalnie do okresu pozostałego do wygaśnięcia koncesji po zaokrągleniu do pełnej liczby lat. 7. Ulgi określone w ust. 1 i 2 nie dotyczyły koncesji na rozpowszechnianie programu, który nie był przeznaczony do powszechnego odbioru. 8. Opłata za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu w systemie analogowym wynosiła 100% opłaty ustalonej na podstawie przepisów § 1-7a. 9. Opłata za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu w systemie cyfrowym wynosiła 25% opłaty ustalonej na podstawie przepisów § 1-7a. Zatem w dacie udzielenia koncesji ani ustawa o radiofonii i telewizji, ani rozporządzenie wykonawcze do niej w sprawie opłat, nie przewidywały zwolnienia lub ulg od tych opłat dla nadawców będących zakładami pracy chronionej. Zwolnienie za udzielenie lub zmianę koncesji wprowadzono, lecz jedynie w stosunku do nadawców społecznych, którym skarżący nie jest, art. 39b ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji w jej tekście jednolitym ogłoszonym w dniu 29 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 253, poz. 2531 ze zm.). Rozporządzeniem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 3 czerwca 1993 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych w § 8, jak i w obowiązującym rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.) w § 10, określono, iż opłaty koncesyjne stanowią dochód budżetu państwa. Niepodatkowymi należnościami budżetowymi, o których mowa w tych przepisach, są wszystkie inne poza podatkami należności o charakterze publicznoprawnym, jeśli obowiązek ich rozliczenia z budżetem państwa lub budżetami samorządowymi powstaje w związku z prowadzeniem działalności zgodnej z istniejącym porządkiem prawnym. Pojęcie "niepodatkowej należności budżetowej" nie zostało wprawdzie zdefiniowane, ale jest przyjęte, iż należność taka powinna, podobnie jak podatek, mieć charakter publicznoprawny, przymusowy (przymus świadczenia), ogólny i bezzwrotny, a obowiązek jej wniesienia powinien mieć związek z prowadzeniem działalności zgodnej z obowiązującym porządkiem prawnym. Wszelkiego rodzaju opłaty administracyjne mają cechy niepodatkowej należności budżetowej, są bowiem świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym, a tym, co odróżnia je od podatku, jest odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), to znaczy w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu. Obowiązująca w dacie udzielenia koncesji skarżącemu ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) w art. 31 zmienionym przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 79) zmieniającej ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dniem 1 lutego 2003 r. wprowadzała w stosunku do zakładów pracy chronionej jedynie zwolnienia od podatków, z tym że: a) z podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego - na zasadach określonych w przepisach odrębnych, b) z podatku od czynności cywilnoprawnych - jeżeli czynność przez zakład pracy chronionej dokonana pozostawała w bezpośrednim związku z prowadzeniem zakładu. Obowiązująca ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w art. 31 ust. 1 pkt 2, zmienionym przez art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. U. Nr 228, poz. 2262) zmieniającym ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dniem 1 stycznia 2004 r. wprowadziła w stosunku do zakładów pracy chronionej zwolnienia od opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Przy czym zwolnienie to nie dotyczy: 1) podatku od gier, 2) podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, 3) cła, 4) podatków dochodowych, 5) podatku od środków transportowych. Zatem wskazany przez skarżącego przepis art. 31 ust. 1 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych daje zakładom pracy chronionej, otrzymującym koncesję obecnie, czyli pod rządami tej ustawy, przywilej zwolnienia z tej opłaty, z wyjątkiem opłaty skarbowej lub opłaty o charakterze sankcyjnym. Przypomnieć wypada, iż skarżący otrzymał koncesję w innym stanie prawnym, tj. wówczas kiedy ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie zawierała powyższego zapisu obecnie obowiązującego. Zgodnie z ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 265, poz. 2258) – art. 16 ust. 3 – w sprawach zakończonych w ramach postępowania administracyjnego, a niezakończonych w toku postępowania sądowego, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie zatem do tego przepisu oraz w wyrażeniu zasady ogólnej o prawach i obowiązkach nabytych, zwolnienie od opłaty za otrzymaną koncesję nie może mieć zastosowania w sytuacji skarżącego. Opłata za udzielenie koncesji została przez niego uiszczona, zgodnie z obowiązującymi przepisami w dacie otrzymana decyzji koncesyjnej, tj. w roku 1997. Koncesja ta została skonsumowana przez skarżącego pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, które nie przewidywały zwolnienia od opłaty (w rozumieniu § 10 rozporządzeniem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych) koncesyjnej. Okoliczność, iż pod koniec korzystania z koncesji nastąpiła zmiana przepisów pozwalająca na zwolnienie od obowiązku wnoszenia tej opłaty, nie ma znaczenia w sprawie bowiem żadne z obowiązujących przepisów regulujących ten obowiązek nie wskazują na możliwość zwrotu opłaty uiszczonej i obowiązującej w dacie jej pobrania. Wręcz przeciwnie, wskazany przepis art. 16 ust. 3 w/w ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji nakazuje stosowanie do sytuacji skarżącego przepisów obowiązujących w dacie zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia koncesji, a jak zostało to powiedziane wyżej, w dacie tej przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie przewidywały zwolnienia od opłaty (koncesyjnej). W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.