II SAB/Gd 64/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T.M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Wojewodę w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności do podjęcia czynności w sprawie rozpatrzenia podania T. M. o wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. M. kwotę sto (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 czerwca 2004r. T. M. wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie dotyczącej jej podania o wznowienie postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2003r. nr [...] udzielającej Z. K. pozwolenia na użytkowanie hurtowni modeli konfekcjonowanych położonej w G. przy ul. [...], działka nr ewid. [...]. Skarżąca domagała się nakazania Wojewodzie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W niniejszej sprawie najpierw odpowiedź na skargę złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /w imieniu Wojewody / wskazując, że decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2003r. Wojewoda otrzymał w dniu 29 lipca 2003r. Zgodnie ze zmianą właściwości rzeczowej, wynikającą z art. 83 ust. 2 w związku z art. 59 ustawy z dnia 10 maja 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy stał się – od 11 lipca 2003r. –Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ ten wskazał, że sprawie nie nadano dalszego biegu z uwagi na brak akt. Wojewoda we własnej odpowiedzi na skargę wniósł również o jej oddalenie. Wskazał, że skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż w obecnie obowiązującym stanie prawnym właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy stał się od dnia 11 lipca 2003r. Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżąca w piśmie z dnia 10 listopada 2005r., a także piśmie z dnia 25 listopada 2005r. oświadczyła, że cofa skargę w niniejszej sprawie z uwagi na właściwość w sprawie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdziła przy tym, że popełniła błąd składając skargę na bezczynność Wojewody. Oświadczenie to zostało złożone pod wpływem błędnego zrozumienia zarządzenia zobowiązującego Wojewodę, jako organ, którego bezczynność została zaskarżona w niniejszej sprawie, do wniesienia odpowiedzi na skargę. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2006r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę i cofnął oświadczenie o cofnięciu skargi. W tej sytuacji brak było podstaw do rozstrzygania o cofnięciu skargi. Przyjmuje się bowiem, że do chwili umorzenia postępowania strona ma prawo cofnąć swoje oświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 52 § 1 i 2 ustawy wynika natomiast, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w takim wypadku możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 kpa na niezałatwienie spraw w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Wniesienie skargi na bezczynność organów dopuszczalne jest więc po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 Kpa. Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 28 stycznia 2003r. nr [...] Prezydent Miasta udzielił Z. K. pozwolenia na użytkowanie hurtowni modeli konfekcjonowanych położonej w G. przy ul. [...], działka nr ewid. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. M. zarzucając wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Decyzją z dnia 14 marca 2003r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 20 marca 2003r. T. M. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody z dnia 14 marca 2003r. nr [...] podnosząc, iż została ona wydana w postępowaniu odwoławczym, w którym bez własnej winy udziału jako strona nie brała. W uzasadnieniu wniosku podała, że organ odwoławczy wydał powołaną decyzję ostateczną przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Decyzja została wydana w dniu 14 marca 2003, natomiast odwołanie zostało wniesione w dniu 17 marca 2003r. przy zachowaniu terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2003r. Wojewoda sprostował z urzędu błąd pisarski w dacie decyzji nr [...], wskazując, iż zamiast 14 marca 2003r. winno być 17 marca 2003r. Decyzją z dnia 15 maja 2003r. nr [...] Wojewoda odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia 17 marca 2003r. wskazując, iż zarzut strony dotyczący braku udziału w postępowaniu jest niezasadny. T. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wskazała w nim, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej pomyłki w dacie decyzji Wojewody jest nieostateczne, gdyż złożyła na nie zażalenie, zatem wniosek o wznowienie postępowania jest zasadny. Decyzją z dnia 21 lipca 2003r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 149 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zdaniem organu odwoławczego z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż organ I instancji nie wznowił postępowania w przedmiocie spornej decyzji postanowieniem, co oznacza, iż nie powinien rozstrzygać o przesłankach z art. 145 Kpa. W dniu 20 listopada 2003r. T. M. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, iż złożony przez nią wniosek o wznowienie postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2003r. nr [...] udzielającej Z. K. pozwolenia na użytkowanie hurtowni modeli konfekcjonowanych położonej w G. przy ul. [...], działka nr ewid. [...] nie został rozpatrzony. Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa. Skoro skarżąca wystąpiła z zażaleniem do organu wyższego stopnia tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 37 Kpa, to mogła ona wnieść skargę na bezczynność Wojewody. Nie ulega wątpliwości, że bezczynność organu można zwalczać skutecznie skargą do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy tenże organ jest właściwy do podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wznowienie postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2003r. nr [...] udzielającej Z. K. pozwolenia na użytkowanie hurtowni modeli konfekcjonowanych położonej w G. przy ul. [...], działka nr ewid. [...]. Wojewoda twierdził, że nie jest właściwy w tej sprawie, gdyż wskutek regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 10 maja 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), właściwym rzeczowo organem jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Istotnie z dniem 11 lipca 2003r. nastąpiła zmiana prawa budowlanego. W szczególności zaś od daty tej do właściwości organów nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 54 – 59 prawa budowlanego. Art. 7 ust. 1 wprowadzającej tą zmianę ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z ust. 4 tego artykułu wnika, że właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania tych spraw określa się na podstawie przepisów tejże ustawy. Nakazuje on zatem dokonanie z datą 11 lipca 2003r. automatycznej zmiany właściwości organów we wszczętych i niezakończonych sprawach. Odnosi się on zarówno do właściwości miejscowej, rzeczowej jak i instancyjnej. Art. 7 ust. 4 nie dotyczy jednakże postępowania wznowieniowego. W tym zakresie należy więc odwołać się do przepisów regulujących to postępowanie, które zawarte są w Kpa. I tak art. 150 § 1 Kpa stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Wskazuje to, że właściwość organu administracyjnego w zakresie wznowienia postępowania wyznacza w tym przypadku ustawa. Zawsze zatem organem właściwym do orzekania w kwestii dopuszczalności wznowienia będzie ten organ administracji, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, przy czym brzmienie cytowanego art. 150 § 1 Kpa nie pozostawia wątpliwości, że organ który wydał decyzję w ostatniej instancji pozostaje właściwy do orzekania w zakresie wznowienia postępowania także wówczas, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, nie jest już właściwy pod tym względem ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002r. sygn. akt I SA 1717/00, baza lex nr 81911; wyrok NSA z dnia 9 marca 1999r. sygn. akt I SA 1445/98, baza lex nr 47968). Podobne stanowisko jest szeroko podzielane w doktrynie prawa administracyjnego (vide: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz pod redakcją E.Iserzon, J. Starościuk, Wydawnictwo Prawnicze 1965, str. 201, a także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel str. 839; Zakamycze 2000). Także powszechnie w judykaturze i piśmiennictwie przyjmuje się, że jedynie w przypadku, gdy organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, uległ likwidacji, to wówczas właściwym do wznowienia postępowania w sprawie będzie organ, który przejął kompetencje zlikwidowanego organu administracji publicznej do załatwiania danego rodzaju spraw. W rozpoznawanej sprawie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, której weryfikacji w postępowaniu wznowieniowym domaga się skarżąca, istnieje, jest nim Wojewoda , a więc to ten organ zgodnie z powołanym art. 150 § 1 Kpa winien był wypowiedzieć się w kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 stycznia 2003r. nr [...] udzielającą Z. K. pozwolenia na użytkowanie hurtowni modeli konfekcjonowanych położonej w G. przy ul. [...]. Bezsporne w sprawie jest, że od wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 21 lipca 2003r. nr [...] uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, organ administracyjny – Wojewoda nie podjął jakichkolwiek czynności i do dnia rozprawy nie zostało wydane orzeczenie. Pozostaje zatem do oceny czy pozostawanie akt sprawy u Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego czy też w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie przez dłuższy okres czasu stanowi wystarczającą okoliczność do uznania, iż zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracyjny powstała z przyczyny leżącej poza tym organem. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu orzekającego stanowisko wymienione w odpowiedzi na skargę w tym względzie nie jest trafne. Tak znaczny okres pozostawania akt w innym organie czy sądzie nie zwalnia bowiem organu administracji publicznej od obowiązku dołożenia starań w kierunku podjęcia wymaganego rozstrzygnięcia. Istniała bowiem możliwość wypożyczenia akt sprawy, ewentualnie uzyskania kopii niezbędnych dokumentów. Bezczynne oczekiwanie na zwrot akt sprawy uzasadnia przyjęcie przez Sąd, iż skarga jest zasadna, bowiem zwłoka w wydaniu decyzji powstała z winy przez organu, który nie dołożył starań, aby sprawę załatwić. Brak akt nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu (vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia z dnia 20 września 2002r. sygn. akt II SAB/Po 16/02, niepublikowany). Bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej bądź podjęcia innych czynności do których jest zobowiązany, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, uznając skargę za zasadną Sąd orzekł na podstawie art. 149 w związku z art. 210 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku.