II SA/Kr 819/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi R.S. i T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R.S. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 819/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].12.2001r, wydaną na podstawie art. 39 ust.1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 89 poz. 415, jednolity tekst: Dz.U. z 1999r Nr 15 poz. 139/, Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego o 4 mieszkaniach i związanych z budynkiem urządzeń technicznych oraz zjazdu na działkach nr "1" i "2" i części działki nr "3" położonych przy ul. C. w K., określone załącznikami nr 1, 2 i 2a, stanowiącymi integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenów B., planowana inwestycja znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...], który przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem organu, zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie, zabudowa jednorodzinna to: budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Zgodnie z punktem 1.3.2 planu za zgodny z planem uważa się sposób zabudowy działki lub terenu inny niż przedstawiony na rysunku planu, jeżeli nie utrudnia on przewidzianego w planie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, nie będących przedmiotem wniosku. W świetle powyższego wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zgłoszonych w postępowaniu zarzutów organ I instancji stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 15 poz. 139 z 1999r./ w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z przepisem art. 43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. W odwołaniu od tej decyzji R.S. i T.S. zarzucili, że załącznik tekstowy nr l zawiera niewystarczające informacje co do sposobu usytuowania budynku na działce i jego wielkości tzn. wymiarów budynku. Twierdzili, że projektowany budynek powinien mieć powierzchnię zbliżoną do powierzchni budynków sąsiednich. Podali, że ich budynek usytuowany jest w odległości 8 m od granicy od strony ul. C., a przedmiotowy budynek ma być zlokalizowany w odległości 3 m od tej granicy, co narusza ustalony warunek zachowania perspektywy widokowej wnętrza ulicy. Decyzją z dnia 27 lutego 2002r znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa oraz ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO powtórzyło również cytowaną przez organ I instancji definicję zabudowy jednorodzinnej, zawartą w rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994r. Wyjaśniło, że załącznik nr 2a decyzji stanowi fragment rysunku planu Nr 1 , o którym mowa w punkcie 1 .3.2 ogólnych ustaleń planu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.S. i T.S. podtrzymali zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art.134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 póz. 139 - tekst jedn. Z późn. zm./. Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy). W myśl art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Właściciela w sposobie zagospodarowania nieruchomości ograniczać mogą jedynie obowiązujące przepisy prawa. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96). Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym. Jak to wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r. - sygn. III RN 35/97 (OSNAP 1998/4/107) - ww. decyzja powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Stwierdzić jednak należy, że ani organ I, ani II instancji, nie wyjaśniły, dlaczego do wykładni pojęcia planu zagospodarowania przestrzennego B. "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" posłużyły się definicją zawartą w rozporządzeniu o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zwrócić należy uwagę, że rozporządzenie to weszło w życie w dniu 1.04.1995r, a plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony uchwałą z dnia [...].03.1989 r. i zmieniony uchwałami z dnia [...].06.1993r. i [...].11.1994r. Rozporządzenie z dnia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązujące w dacie uchwalania planu i zmian do planu, nie zawierało definicji "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Według ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (tekst jednolity Dz.U.87.30.165 - art. 3 ust. 1 - domem jednorodzinnym jest dom mieszkalny, jak również samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego, przeznaczony do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich, chociażby oprócz lokalu mieszkalnego obejmował również lokal użytkowy. Małym domem mieszkalnym jest budynek obejmujący samodzielne lokale mieszkalne, których własność została lub może zostać wyodrębniona na rzecz różnych osób. Zgodnie z ustępem 5 tego przepisu wielkość domów i lokali wymienionych w ust. 1-4 określi Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Przepis ten obowiązywał do dnia 12.11.1994r W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. (Dz.U. Nr 36 poz.203) w § 1 ust. 1 określono, że powierzchnia użytkowa domu jednorodzinnego może wynosić do 110 m, a w razie wykorzystywania części mieszkania do wykonywania przez właściciela, jego dzieci lub rodziców pracy zawodowej stanowiącej główne źródło ich utrzymania - do 140 m2. Dom mieszkalny obejmujący 2 do 4 samodzielnych lokali mieszkalnych zdefiniowany został jako "mały dom mieszkalny". Tak więc według przepisów obowiązujących do dnia 12.11.1994r dom o 4 samodzielnych lokalach mieszkalnych nie był domem jednorodzinnym. Z kolei ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.94.105.509), która uchyliła prawo lokalowe, w przepisie art. 60 stanowiła, że ilekroć w odrębnych przepisach wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy jest mowa o domach jednorodzinnych, małych domach mieszkalnych, domach mieszkalno-pensjonatowych lub letniskowych, rozumie się przez to budynki odpowiadające wymaganiom określonym w przepisach dotychczas obowiązujących. Mając powyższe na uwadze, rzeczą organu administracji będzie ponowne rozważenie, czy planowana inwestycja może być wykonana na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nadto, nie będąc związanym zarzutami skargi, Sąd stwierdził, że załączniki decyzji: nr 1 , 2 i 2a nie zostały podpisane. W myśl przepisu art. 107 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA (por. wyrok z dnia 21.06.1999. IV SA 1757/98 LEX nr 47867, wyrok z dnia 12.03.1997 SA/Gd 2939/95 LEX nr 30583) załącznik do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Złącznika nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.