II FSK 474/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędziowie NSA Stefan Babiarz, Anna Kwiatek (spr.), Protokolant Monika Kojtek, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2004 r. sygn. akt I SA/Gd 400/04 w sprawie ze skargi Wojciecha B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 7 maja 2004 r. (...) w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Wojciecha B., uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 7 maja 2004 r. oraz poprzedzające postanowienie Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w G. z dnia 9 kwietnia 2004 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutu przedawnienia oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w G. i na podstawie wystawionych przez ZUS tytułów wykonawczych obejmujących należność z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres styczeń - październik 1995 r. i należne odsetki, Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w G. wszczął wobec Wojciecha B. postępowanie egzekucyjne. W ustawowym terminie zobowiązany wniósł zarzut przedawnienia tych należności, który postanowieniem ZUS jako wierzyciela uznany został za bezzasadny. ZUS poinformował także organ egzekucyjny w odrębnym od postanowienia piśmie, że na postanowienie ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela nie przysługuje zażalenie, a to zgodnie z art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, stąd postanowienie to jest ostateczne. W załatwieniu zgłoszonego zarzutu przeciwegzekucyjnego organ egzekucyjny - Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w G. uznał zarzut przedawnienia za nieuzasadniony powołując się na związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela zawartym w ostatecznym postanowieniu ZUS, które to związanie wynika z art. 34 par. 1 i par. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./. Dyrektor Izby Skarbowej w G., działając jako organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia Wojciech B., nadal podtrzymującego zarzut przedawnienia dochodzonego w egzekucji zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego i dodatkowo wyjaśnił, że ostateczne postanowienie wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu jest wiążące nie tylko dla organu egzekucyjnego, ale i dla organu odwoławczego będącego organem sprawującym nadzór wyłącznie w zakresie egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 23 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze na powyższe postanowienie Wojciech B. zarzucił naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne uznanie, iż nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wskazując na brak swego związania zarzutami skargi uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego wydane zostały z naruszeniem art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem rozpoznanie przez organ egzekucyjny zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego i wydanie w tym przedmiocie postanowienia było w niniejszej sprawie przedwczesne, gdyż organ egzekucyjny, kierując się błędnym poglądem wierzyciela o niezaskarżalności jego stanowiska, rozstrzygnął sprawę na podstawie nieostatecznego postanowienia wierzyciela. W ocenie Sądu, dla prawidłowej wykładni art. 83c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych niezbędnym było wskazanie, że organem uprawnionym i zobowiązanym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego był dyrektor oddziału ZUS /art. 19 par. 4 i art. 26 par. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Skierowanie tytułu wykonawczego do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia przez niego postępowania egzekucyjnego mogło nastąpić wówczas, gdy egzekucja prowadzona przez wierzyciela okazałaby się w całości lub w części bezskuteczna /par. 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. nr 137 poz. 1541/. Dokonując wykładni art. 83c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Sąd wskazał, że skoro ust. 1 tego artykułu określa organ odwoławczy - dyrektora izby skarbowej dla sytuacji, gdy kierownik jednostki terenowej ZUS działa jako organ egzekucyjny, to zawarte w ust. 2 tego artykułu unormowanie, iż od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela nie przysługuje zażalenie, dotyczy tylko sytuacji, gdy organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie jest dyrektor oddziału ZUS. W takiej bowiem sytuacji, zaskarżenie postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela byłoby niecelowe, gdyż podlega ono kontroli w postępowaniu zażaleniowym, o którym mowa w art. 83c ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie zarzuty wniesione zostały w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w G., to organ ten będzie mógł je rozpoznać dopiero wtedy, gdy postanowienie ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela stanie się ostateczne. Stosownie do art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przysługuje na nie zażalenie, które skarżący będzie mógł wnieść po doręczeniu tego postanowienia z pouczeniem o prawie wniesienia zażalenia, które umożliwi kontrolę zasadności zgłoszonego zarzutu. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej w G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem wnoszącego kasację, skoro art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie, zaś art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, iż od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje, to oznacza, że ostatnio wskazany przepis jest przepisem szczególnym, mającym zastosowanie do każdego postanowienia ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela, niezależnie od tego, który organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne. W rezultacie organ egzekucyjny był uprawniony do wydania postanowienia w sprawie zgłoszonego zarzutu, gdyż dysponował ostatecznym postanowieniem ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela. Kontrola słuszności tego stanowiska mogła być, zdaniem skarżącego, dokonana z inicjatywy zobowiązanego przez sąd administracyjny. Skarżący podniósł również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie ZUS wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego, a zdaniem skarżącego postanowienia te w żadnym wypadku nie będą podlegać kontroli dyrektora izby skarbowej, gdyż jest on organem odwoławczym w stosunku do ZUS jedynie w zakresie postanowień wydanych przez ZUS jako organ egzekucyjny /art. 83c ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania /art. 183 par. 1 p.p.s.a./. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. W sprawie pozostaje bezsporne, że Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w G. jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego Wojciecha B. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w G. i obejmujących zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne za styczeń - październik 1995 r. Zobowiązany, w oparciu o przepis art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniósł zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji podnosząc, iż egzekwowana należność uległa przedawnieniu. Mając to na uwadze organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w zakresie powołanego zarzutu, zgodnie z dyspozycją art. 34 par. 1 ustawy egzekucyjnej. Wierzyciel zarzut zobowiązanego uznał za bezzasadny, a organ egzekucyjny uznając stanowisko wierzyciela za wiążące, oddalił zarzut zobowiązanego i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W tych okolicznościach rozpoznający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ egzekucyjny naruszył prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik spraw, gdyż pozbawił zobowiązanego możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przyjmując, że postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela jest ostateczne. Wskazany przepis art. 34 par. 2 stanowi bowiem, że na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Zdaniem Sądu I instancji, dopiero po rozpoznaniu zażalenia lub po upływie terminu do jego wniesienia, jest możliwe wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, gdyż dopiero z tą chwilą stanowisko wierzyciela stanie się ostateczne. W rozpatrywanym przypadku rzecz jednak w tym, że przepis art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, iż od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zestawiając treść tego przepisu z ust. 1 powołanego art. 83c wywiódł, iż od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje, ale tylko w sytuacji, gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych występuje jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny, bowiem w takiej sytuacji niecelowe byłoby oddzielne zaskarżanie postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela. Argumentacja taka jest - zdaniem Sądu odwoławczego - nietrafna, bowiem w sytuacji, gdy organem egzekucyjnym jest dyrektor oddziału ZUS, wydanie odrębnego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela byłoby bezprzedmiotowe, skoro ZUS jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. Obowiązująca w postępowaniu egzekucyjnym zasada działania wnikliwie i szybko, przy zastosowaniu najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia /art. 12 Kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/, wyłącza w takiej sytuacji konieczność uzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela. Trudno uznać za celowe zwracanie się organu egzekucyjnego "do samego siebie" o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów, skoro ich rozpoznanie i wydanie w tym przedmiocie postanowienia należy do kompetencji organu egzekucyjnego będącego wierzycielem, a w postępowaniu odwoławczym i tak kontrolowana jest prawidłowość postanowień wydanych w trakcie postępowania i niezaskarżalnych odrębnie /art. 142 Kpa/. Za niecelowe uznać należałoby w takiej sytuacji wydawanie przez ZUS odrębnych postanowień w zakresie zgłoszonych zarzutów, a nie - jak przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku - odrębne zaskarżanie postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Taka jednak sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała miejsca, gdyż - co wyżej przedstawiono - organem prowadzącym egzekucję nie był kierownik jednostki ZUS, a był nim organ skarbowy. Dokonana przez Sąd wykładnia nie znajduje również - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - umocowania w powołanym art. 83c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z ust. 1 art. 83c ustawy wynika, że dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby skarbowej. Zaś w ust. 2 tego artykułu wskazano, że od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Taka treść i redakcja przytoczonych przepisów - w ocenie Sądu odwoławczego przekonuje, że w obu jego ustępach uregulowane zostały dwie odrębne sytuacje. W ustępie 1 jest bowiem wskazany organ odwoławczy, do którego przysługuje prawo wniesienia zażalenia od postanowień kierownika jednostki organizacyjnej ZUS, działającego jako organ egzekucyjny, jeżeli oczywiście prawo do wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia wynika z konkretnego przepisu ustawy egzekucyjnej. Natomiast w ust. 2 art. 83c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dokonano uregulowania odstępstwa od reguły wyrażonej w art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, iż postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, wydane w postępowaniu egzekucyjnym są zaskarżalne, gdyż przyjęto, że na wymienione postanowienia Zakładu wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Zatem w obu jednostkach redakcyjnych tego artykułu ustawodawca uregulował dwie odrębne i niezależne od siebie instytucje prawne. Gdyby bowiem ustawodawca - jak twierdzi Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku - odstąpił od zasady zaskarżalności postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela tylko w sytuacji, gdy ZUS jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, to zastrzeżenie takie zawarłby w treści regulacji opisanej w ust. 2 art. 83c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wtedy, bowiem w analizowanym ustępie 2 zawarte zostałoby odwołanie do sytuacji ujętej w ustępie 1, czy to przez stwierdzenie, że postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela nie jest zaskarżalne, w sytuacji, gdy ZUS działa jako organ egzekucyjny, bądź przez ogólne powołanie ust. 1 w treści ust. 2 art. 83c ustawy. Skoro zastrzeżenia tego rodzaju ustawodawca nie sformułował, nie sposób go domniemywać, gdyż w konsekwencji prowadziło to do rozszerzającej wykładni prawa /tak też - wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005 r. II FSK 309/05/. Uzasadnione jest więc stwierdzenie, że wyłączenie trybu zaskarżenia zażaleniem wydanego w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowienia ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela, zawarte w art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dotyczy każdego postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego, który organ egzekucyjny postępowanie to prowadzi. Jak wyżej wskazano, odnosząc się do argumentacji Sądu I instancji, ścisła wykładnia art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie pozbawia zobowiązanego prawa do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS, gdyż jako wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego, podlega ono zaskarżeniu w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego, a tym samym kontroli organu odwoławczego /art. 142 Kpa w związku z art. 18 i art. 23 par. 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Przyjęty przez ustawodawcę tryb kontroli postanowień wydawanych przez ZUS działającego jako organ egzekucyjny bądź jako wierzyciel w postępowaniu prowadzonym przez skarbowy organ egzekucyjny, jest skutkiem jednoinstancyjnej organizacji ZUS i braku organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa, gdyż ZUS nie jest organem administracji publicznej. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, której przysługują jedynie środki prawne właściwe organom administracji państwowej w zakresie prowadzonej działalności /art. 66 i art. 67 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych/. Fakt, że pobierane przez ZUS składki na ubezpieczenia społeczne są świadczeniami publicznoprawnymi, do których nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego oraz, że podlegają one ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uzasadniał powierzenie dyrektorom izb skarbowych nadzoru i kontroli instancyjnej nad prawidłowością i zasadnością poboru tych świadczeń /art. 23 par. 1 i par. 4 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 83c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych/. Wskazane przez Sąd I instancji i wnoszącego skargę kasacyjną związanie stanowiskiem wierzyciela dotyczy w takim przypadku jedynie organu egzekucyjnego /art. 34 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/, a nie organu odwoławczego, który zobowiązany jest /podobnie jak w sytuacji, gdy organem egzekucyjnym jest ZUS/ rozpoznać sprawę w pełnym zakresie objętym skierowanym doń zażaleniem, a więc również co do argumentów skierowanych wobec niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS. Z treści art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika również wprost, że postanowienie ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela wydawane jest w trakcie postępowania egzekucyjnego, a więc w tym postępowaniu, stąd zawarta w skardze kasacyjnej sugestia, iż na takie postanowienie zobowiązanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego jest nietrafna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne wskazany jest w art. 3 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 3 tej ustawy, kontrolą sądowoadministracyjną objęte są tylko te postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Nie może być również wątpliwości, że skoro rozstrzygnięcie ZUS ma charakter postanowienia, to nie jest innym aktem niż określone w pkt 1-3 par. 2 powyższego artykułu, stąd nie podlega kognicji sądu na podstawie pkt 4 par. 2 tego artykułu. Ponieważ, stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które było podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu egzekucyjnego, nie znajduje oparcia w mających zastosowanie przepisach, zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za uzasadniony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 par. 1 i art. 207 par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnione było, w ocenie Sądu, trudną sytuacją materialną skarżącego ustaloną w toku egzekucyjnego postępowania administracyjnego.