II GSK 25/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.), Sędziowie NSA Jan Kacprzak, Janusz Zajda, Protokolant Katarzyna Warchoł, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1348/05 w sprawie ze skargi W. S. - Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za działanie naruszające zasadę jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1348/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2005 i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego. Minister Zdrowia uznał, że Dyrektor Łódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia – W. S. – nie wypełnił obowiązku dotyczącego realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wynikającego z art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), poprzez niezamieszczanie na stronie internetowej wszystkich wymaganych prawem informacji o zawartych umowach. Informacje publikowane na stronach internetowych Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w dniu dokonywania przez Ministra Zdrowia ich weryfikacji, tj. 20 października 2004 r., nie zawierały bowiem m.in. maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy, wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Decyzją z dnia 25 lutego 2005 r. Minister Zdrowia nałożył na W. S. - Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężną na podstawie art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych za naruszenie obowiązku określonego w art. 135 ust. 2 tej ustawy. Po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 27 kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 lutego 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdził, że nie może budzić wątpliwości fakt, iż zamieszczone na stronie internetowej informacje o umowach zawieranych przez Łódzki Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż cena to iloczyn określonej w katalogu świadczeń liczby jednostek rozliczeniowych dla danego świadczenia i wartości tych jednostek rozliczeniowych. Fakt, że cena świadczenia nie jest wymieniona kwotowo w treści zawartej umowy nie zwalnia Dyrektora Łódzkiego Oddziału z obowiązku ujawnienia jej w sposób określony w art. 135 ust. 2 ustawy. Maksymalna kwota zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy musi być natomiast prezentowana w taki sposób, aby nie wymagała od odbiorcy podejmowania jakichkolwiek działań matematycznych, nawet najprostszych. W. S. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ administracji granic swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd I instancji stwierdził, że ze względu na wątpliwości interpretacyjne co do tego, w jaki sposób powinny być publikowane informacje o każdej zawartej umowie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej aby zapewniona była realizacja zasady jawności umów, skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia. Art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa bowiem w sposób szczegółowy w jakiej formie mają być publikowane informacje odnośnie do rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. W ocenie Sądu Minister Zdrowia, nakładając na skarżącego karę pieniężną za naruszenie powoływanego art. 135, przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 wskazanej ustawy. Sąd wyjaśnił, że kontrola sądowa decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nastąpiło zastosowanie sankcji za dokonanie naruszenia przepisu art. 135 ustawy, którego interpretacja budziła wątpliwości, co potwierdził organ swoimi działaniami. Decyzją z dnia 25 listopada 2004 r. nr [...] Minister Zdrowia zobowiązał bowiem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do opracowania do dnia 31 grudnia 2004 r. jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy w sposób przejrzysty i czytelny, który będzie gwarantował jawność informacji poprzez łatwy i szybki dostęp do nich przez osoby zainteresowane. W skardze kasacyjnej Minister Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi W. S. i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, że Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego przez siebie oddziału do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia; niewłaściwe zastosowanie art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, że stosując określony w tym przepisie środek nadzoru, Minister Zdrowia przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez ten przepis. W ocenie Ministra Zdrowia przepis art. 135 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy jest jasny i nie ma potrzeby dokonywania jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu poza wykładnią językową. Za nieuzasadniony uznał argument strony, iż treść zawieranych przez NFZ umów nie zawiera elementów, których ujawnienie nakazuje przepis art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co w ocenie strony zwalnia ją z obowiązku stosowania tego przepisu, bądź też upoważnia do stosowania omawianego przepisu jedynie w części odpowiadającej zakresowi informacji zawartych w samych umowach. Zdaniem organu, nieuzasadniony jest również pogląd Sądu, któremu dał wyraz w treści uzasadnienia do wyroku, iż "skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności Łódzkiego OW NFZ do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia". Wymagania w zakresie informacji o zawartych umowach i obowiązek dostosowania do nich działalności Funduszu wynikają bowiem bezpośrednio z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, natomiast Minister Zdrowia jako organ nadzoru stosuje m.in. kryterium legalności, a zatem dopatrując się naruszenia prawa w niedopełnieniu obowiązków ustawowych przez Fundusz uprawniony jest do nałożenia kary pieniężnej na osobę odpowiedzialną za to naruszenie. Wobec treści art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nieuzasadnione jest – w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną - twierdzenie Sądu o przekroczeniu przez Ministra Zdrowia granic swobody uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie wykazał na czym to przekroczenie granic uznania administracyjnego polegało i w jaki sposób Sąd te granice określił. Z wywodu zawartego w uzasadnieniu Minister Zdrowia wywnioskował, iż - w ocenie Sądu - środek nadzoru zastosowany na mocy art. 167 powoływanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych był przedwczesny. Wskazuje na to m.in. zawarte w treści uzasadnienia odniesienie dotyczące równolegle toczącego się postępowania administracyjnego (obecnie: sądowoadministracyjnego) w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji przepisów art. 135 ustawy i wydanych zaleceń. Skarżący dodał, że przywołane przez Sąd postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Funduszu na decyzję Ministra Zdrowia nr [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. w przedmiocie dostosowania działalności NFZ do wymogów prawa w zakresie realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało zakończone oddalającym skargę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1369/05), co – zdaniem organu - tym bardziej uzasadnia rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowej sprawy zgodnie z wnioskami Ministra Zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, że Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego przez siebie oddziału do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia oraz na zarzucie niewłaściwego zastosowania art. 167 tej ustawy poprzez przyjęcie, że stosując określony w tym przepisie środek nadzoru, Minister Zdrowia przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez ten przepis. Należy zatem wyjaśnić na wstępie charakter prawny obowiązków prowadzących do zapewnienia jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz istotę odpowiedzialności z tym związanej. I tak, stosownie do art. 135 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), Fundusz realizuje zasadę jawności umów poprzez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Stosowną informację w tym zakresie zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że omawiany obowiązek stosowania zasady jawności umów nie należy do sfery zindywidualizowanych obowiązków określonych organów Narodowego Funduszu Zdrowia, lecz jest adresowany przez ustawodawcę do tego Funduszu jako zorganizowanego aparatu administracyjnego. Z takim przyporządkowaniem wspomnianych obowiązków wiąże się, co jest zrozumiałe, odpowiedni system nadzoru i kontroli, określony m. in. w przepisach art. 165 i 166 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. I tak, w ramach nadzoru minister właściwy do spraw zdrowia jest uprawniony w szczególności do żądania udostępnienia mu przez Fundusz w określonym terminie dokumentów związanych z działalnością Funduszu lub ich kopii oraz zapoznawania się z ich treścią, a także do żądania przekazania wszelkich informacji i wyjaśnień, dotyczących działalności Funduszu, od Rady Funduszu, Prezesa i zastępców Prezesa Funduszu, rad oddziałów wojewódzkich Funduszu, dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu, pracowników Funduszu oraz innych osób wykonujących pracę na rzecz Funduszu na podstawie umowy zlecenia, umowy o dzieło albo innej umowy, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. W razie natomiast stwierdzenia, na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień i dokumentów, przypadków naruszeń prawa, statutu lub interesu świadczeniobiorców minister właściwy do spraw zdrowia powiadamia Fundusz, a także inne podmioty określone w ustawie, o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz wydaje zalecenia mające na celu usunięcie tych nieprawidłowości i dostosowanie działalności powiadamianego podmiotu do przepisów prawa, wyznaczając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowania działalności do przepisów prawa. W przypadku jednak, gdyby wspomniane (wskazane przez ministra) nieprawidłowości nie zostały usunięte przez Fundusz, to minister ten może wystąpić do Prezesa Rady Ministrów - o odwołanie wszystkich członków Rady Funduszu, jeżeli nieprawidłowości dotyczą zakresu działania Rady Funduszu lub Rada Funduszu nie podjęła uchwały o odwołaniu Prezesa lub zastępców Prezesa Funduszu, a nieprawidłowości w działalności Funduszu nie zostały usunięte, albo do Rady Funduszu - o odwołanie Prezesa Funduszu lub zastępców Prezesa Funduszu, jeżeli nieprawidłowości dotyczą zakresu ich działania, albo do Prezesa Funduszu - o odwołanie dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, jeżeli nieprawidłowości dotyczą zakresu jego działania. Tak więc z powołanych przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika przede wszystkim, że powinność realizowania zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy do podstawowych obowiązków Funduszu, z którymi ustawa wiąże szczególne środki działania w ramach nadzoru i kontroli. Właśnie te środki - przewidujące określoną chronologię i zakres działań organu nadzoru, z wyliczonymi sankcjami administracyjnymi włącznie - powinny być stosowane w omawianym zakresie jako zasadnicze. Powyższe stwierdzenie, odnoszące się do wspomnianych zinstytucjonalizowanych środków nadzoru i kontroli, nie wyłącza oczywiście odpowiedzialności określonych osób na podstawie innych unormowań zawartych w ustawie. Jednakże - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - przy występującym w danej sprawie "zbiegu" przesłanek do ewentualnego zastosowania różnych środków prawnego oddziaływania, konieczne jest zbadanie wzajemnych relacji pomiędzy tymi przesłankami na tle konkretnej sprawy. Odnosi się to także do występującej w niniejszej sprawie instytucji odpowiedzialności określonej w art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powołany przepis art. 167 stanowi dość ogólnie, że w przypadku naruszenia prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców, a także w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, przewidzianych w ustawie, minister właściwy do spraw zdrowia może nałożyć na Prezesa Funduszu lub zastępcę Prezesa Funduszu albo dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, odpowiedzialnego za te naruszenia lub nieudzielanie wyjaśnień i informacji, karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę, niezależnie od innych środków nadzoru przewidzianych przepisami prawa. Z przepisu tego wynikają, dla potrzeb rozpoznawanej sprawy, dwa istotne wnioski. Po pierwsze ów przepis dotyczy ogólnie określonego "przypadku naruszenia prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców" oraz "przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji", co oznacza że stanowi w tym zakresie normę generalną w stosunku do konkretnie wyliczonych przypadków naruszenia prawa, określonych w innych przepisach ustawy. Po drugie przepis ten odnosi się do sfery zindywidualizowanej odpowiedzialności konkretnych osób - tj. Prezesa Funduszu, jego zastępcy oraz dyrektora oddziału wojewódzkiego. Tak więc w świetle powoływanych przepisów należy dojść do wniosku, że w sytuacji niewykonywania przez Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązków nałożonych na ten Fundusz przez ustawę, należy podejmować działania określone art. 165 i 166 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Skądinąd niezależnie od tych działań właściwy organ może stosować sankcję przewidzianą w art. 167 ustawy, gdy powodem wspomnianego nierealizowania przez Fundusz obowiązków ustawowych są okoliczności, które można powiązać ze sferą zindywidualizowanych obowiązków określonych osób. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie wykazał, że taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wręcz przeciwnie z przebiegu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynikało, że skorzystanie przez Ministra Zdrowia z sankcji określonej w art. 167 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych miało charakter powszechny i było reakcją na liczne przypadki naruszania zasad internetowej publikacji danych dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ta okoliczność wskazuje zaś, iż powód zarzucanego skarżącemu naruszenia prawa wiązał się nie tyle z indywidualnymi działaniami (lub ich brakiem) dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, ile ze strukturą i organizacją Narodowego Funduszu Zdrowia jako instytucji. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku - niezależnie od podnoszonych okoliczności związanych z wykładnią przepisów powołanych w skardze kasacyjnej - art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie nakłada na uprawniony organ obowiązku wymierzenia kary pieniężnej określonej w tym przepisie. W tym zakresie organ administracji publicznej korzysta z uprawnienia do działania na zasadach uznania administracyjnego. W takim zaś przypadku nie wystarczy samo stwierdzenie (poza wspomnianym zindywidualizowaniem odpowiedzialności) niewykonywania przez dany podmiot określonego obowiązku prawnego, ale konieczne jest jeszcze wskazanie dlaczego w danej, konkretnej, sytuacji organ rozstrzygający sprawę administracyjną sięgnął po taki właśnie środek prawny. Przekroczenie przez organ granic wspomnianego uznania administracyjnego Sąd pierwszej instancji powiązał ze złożonością problemu publikacji danych dotyczących jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co znalazło wyraz choćby w decyzji z dnia 25 listopada 2004 r. nr [...], którą Minister Zdrowia zobowiązał Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do opracowania w określonym terminie jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy w sposób przejrzysty i czytelny, który będzie gwarantował jawność informacji poprzez łatwy i szybki dostęp do nich przez osoby zainteresowane. Skoro więc - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - nie było jasne jak należy, po pierwsze prawidłowo wykonywać sporny obowiązek (co było zjawiskiem powszechnym w organach NFZ), a po drugie przepis art. 167 stwarza organowi swobodę w nakładaniu kar w tym zakresie, to niejako automatyczne zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie stanowiło nadużycie uznania administracyjnego. Z powołanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny nie może takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji uznać, za przejaw zarzucanego naruszenia art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd odwoławczy nie podziela także zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, że Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego przez siebie oddziału do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia. Przepis ten, jak wskazywano, odnosi się do obowiązków Narodowego Funduszu Zdrowia nie zaś jego organów. Rozpatrywanie zatem sprawy zakresu obowiązków Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w istocie w kontekście środków prawnych określonych w art. 165, 166 i 167 jest przejawem systemowej wykładni prawa w tym zakresie, nie stanowi zaś podnoszonego naruszenia art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).