II SA/Gd 651/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Stanisław Nowakowski sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. oraz M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. G. i A. W. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 3,95 m x 4,60 m oraz urządzenia związanego z tymże obiektem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 1,20 m x 1,25 m wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. gmina K. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane / Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane / tekst jednolity: Dz. U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm./ . Organ I instancji ustalił, że przedmiotowe obiekty zostały pobudowane przed dniem 1 stycznia 1995 r. na terenie znajdującym się w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, czyli stanowiącym szczególnie chroniony obszar nadmorski, na którym zabrania się lokalizowania i budowy domków letniskowych. Organ podkreślił, że przesłankę "wybudowania obiektu niezgodnie z obowiązującymi przepisami" należy oceniać według stanu prawnego w dacie wznoszenia obiektu, zaś przesłankę uzasadnienia rozbiórki "innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 w/w ustawy" – według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Rozstrzygnięcie o rozbiórce jest uzasadnione zatem nie tylko faktem wybudowania obiektów w warunkach samowoli budowlanej, ale także pobudowaniem ich w miejscu, podlegającym szczególnej ochronie prawnej wynikającej z odrębnych przepisów. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W. i M. G. wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, zarzucając błędną interpretację art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podnieśli, iż przedmiotowe obiekty nie stanowią ani budynku, budowli, ani też obiektu małej architektury, nie mają też charakteru rekreacyjnego i nie naruszają naturalnego wyglądu okolicy, w której je pobudowano. Większy z obiektów, to zdaniem odwołujących, szałas, zbity z materiału odpadowego powstającego przy produkcji desek, bez podłogi, służący do przechowywania narzędzi. Drugi obiekt również stanowi konstrukcję nie związaną trwale z gruntem, składającą się z kilku połączonych ze sobą palet, osłaniających miejsce załatwiania potrzeb fizjologicznych. Zdaniem odwołujących, nie mieli oni obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę powyższych obiektów, a zatem błędny jest wydany przez organ nakaz ich rozbiórki. Nadto skarżący podnieśli, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę ich wyjaśnień, opierając się jedynie na własnych dowolnych ustaleniach. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 sierpnia 2004 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, iż bezsporne jest, że przedmiotowe drewniane obiekty zostały wybudowane przez odwołujących w 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (01.01.1995 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Powołując się na treść art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane organ podał, że w niniejszym stanie faktycznym obiekty budowlane znajdują się na działce leżącej na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Wojewody Pomorskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 27, poz. 139 ze zm.), zakazujące m.in. lokalizacji i budowy domków letniskowych oraz innych obiektów towarzyszących zabudowie rekreacyjnej. Organ nadto wskazał, że działka nr [...] stanowi łąkę, a powstała ona z podziału działki nr [...], przeznaczonej pod uprawy rolne. Oczywistym w ocenie organu jest, iż po podziale i kupnie działki nr [...] przez osoby mieszkające w Warszawie, działka ta pełni funkcję rekreacyjną, a obiekty tam zlokalizowane – funkcję towarzyszącą. Nadto, organ neguje twierdzenie odwołujących, iż wzniesione przez nich obiekty komponują się z otoczeniem. Zdaniem organu odwoławczego – wręcz przeciwnie – powodują dysharmonię i oszpecenie krajobrazu naturalnego. Odnosząc się do podstawowego zarzutu odwołujących kwestionujących zasadność stosowania wobec wzniesionych przez nich obiektów przepisów prawa budowlanego organ podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki i budowle lub inne budowle. Oznacza to, że przedmiotowy magazynek oraz drewniany sanitariat są tymczasowymi obiektami budowlanymi, których budowę można było rozpocząć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Dodatkowo, konieczność uwzględnienia przepisów wyżej cytowanego rozporządzenia Wojewody Pomorskiego w sprawie Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wynika wprost z dyspozycji art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a okoliczność tą oceniać należy według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Fakt prowadzenia budowy niezgodnie z przepisami prawa budowlanego natomiast podlega ocenie według przepisów obowiązujących w okresie budowy. W skardze na powyższą decyzję A. W. i M. G. zarzucili naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez błędną interpretację i zakwalifikowanie sanitariatu i magazynku jako tymczasowych obiektów budowlanych, art. 107 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 8 listopada 1994 r. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, iż ich zdaniem, drewniany sanitariat i magazynek nie są tymczasowymi obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W szczególności, nie są one budynkiem lub budowlą, a w konsekwencji – nie wymagają pozwolenia na budowę. Nadto, skarżący podnieśli, iż przytoczenie w zaskarżonej decyzji przepisów prawa bez wyjaśnienia podstawy prawnej narusza wymogi formalne decyzji administracyjnej, zawarte w art. 107 k.p.a., podobnie jak zakwalifikowanie sanitariatu i magazynku jako tymczasowych obiektów budowlanych nie stanowi uzasadnienia prawnego wymaganego dyspozycją przywołanej normy. Argumentując zarzut naruszenia zasady lex retro non agit skarżący wskazali, że rozporządzenie Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. weszło w życie w listopadzie 1994 r., a zatem nie może mieć zastosowania do przedmiotowych magazynku i sanitariatu, wybudowanych w czerwcu 1994 r. Zakaz budowy obiektów rekreacyjnych nie może mieć zastosowania do obiektów skarżących z uwagi na rozbieżność czasową pomiędzy początkiem obowiązywania rozporządzenia a datą zakończenia budowy obiektów. Tym samym, zdaniem skarżących, skutki prawne tegoż rozporządzenia nie mogą stanowić ważnej przyczyny uzasadniającej wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), która w art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu jej art. 48 (dotyczącego nakazu rozbiórki), nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a mianowicie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r Prawo budowlane / Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm./ Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części , będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast przepis art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 przywołany przez organy administracji jako podstawa wydania decyzji stanowi, że terenowy organ administracji może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust. 1 W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący wybudowali obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej oraz urządzenie z nim związane o funkcji sanitariatu na przedmiotowej działce w 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dacie realizacji tej inwestycji przepisy art. 2ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Prawo budowlane pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W sprawie niniejszej teren działki nie był objęty w chwili wydawania zaskarżonej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast działka skarżących położona jest na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów obejmuje ona łąki trwałe kl.V oraz lasy i grunty leśne klasy IV. Z ustaleń faktycznych wynika bezspornie, że przedmiotowe obiekty zrealizowano bez pozwolenia na budowę na terenie, leżącym na obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory, wynikające z obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia - ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880) oraz rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 27, poz. 139 ze zm.). Przepisy te m.in. zakazują lokalizacji i budowy domów letniskowych i innych obiektów towarzyszących zabudowie rekreacyjnej na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (§ 3 ust. 1 pkt 6 tegoż rozporządzenia). W niniejszym stanie faktycznym skoro budowa obiektów budowlanych nastąpiła bez wymaganych prawem zezwoleń i na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, to uznać należy, że zachodzą inne ważne przyczyny, wynikające z wyżej powołanych przepisów szczególnych, nakładające obowiązek orzeczenia o rozbiórce w oparciu o dyspozycję art. 37 ust. 2 cytowanej ustawy. Podkreślić bowiem należy, że zakaz zabudowy na obszarach krajobrazu chronionego stanowi inną ważną przyczynę poza wymienionymi w ust. 1, uzasadniającą nakaz rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 1974r. Z cytowanego rozporządzenia Wojewody Gdańskiego jednoznacznie wynika, że na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego , na którym znajduje się przedmiotowa działka nie ma możliwości lokalizacji i budowy domków letniskowych, a tym samym obiektów towarzyszących. Oceny tej nie może zmienić sformułowanie " zabrania się lokalizowania i budowy nowych domków letniskowych ..." i dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ono bezprzedmiotowe. Trafnie uzasadniono w zaskarżonej decyzji, że organ administracji zobowiązany jest w przypadku samowoli budowlanej uwzględnić i stosować prawo obowiązujące w dacie wydania decyzji, w tym wprowadzone ewentualne zakazy i ograniczenia . Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy to wskazać należy, że organ wydając decyzję zobowiązany był zastosować przepisy prawa w postaci powołanego rozporządzenia Wojewody i uwzględnić w konsekwencji, to że działka , której sprawa dotyczy znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego objętego zakazem budowy letniskowej. Nie można więc mówić o tym, że w dacie wydania decyzji istniała możliwość legalizacji zabudowy. Na marginesie jedynie wskazać należy , że taka ewentualna możliwość legalnej zabudowy działki mogłaby powstać w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów czy też po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania dotyczącego terenu, którego sprawa dotyczy. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarżących, wskazać należy, iż Sąd nie podziela poglądu skarżących, kwestionujących status przedmiotowych obiektów, jako obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. W ocenie sadu, zarówno "magazynek" jak i "sanitariat" są tymczasowymi obiektami budowlanymi, wymagającymi pozwolenia na budowę. Do wniosku takiego skłania interpretacja art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zawierającego definicję legalną pojęcia "obiekt budowlany". Zgodnie z tą definicją przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle. Natomiast za budowę uważa się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę / art. 2 ust. 2/ " Robotami budowlanymi " w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Wyjątki od zasady przewidzianej w art. 28 prawa budowlanego z 1974r. określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego / Dz. U. nr 8, poz. 48/ wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagały między innymi, budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji tymczasowych obiektów takich jak przykładowo magazynki czy sanitariaty, zbudowanych na działkach nie będących działkami pracowniczymi Nie ma też znaczenia dla takiej interpretacji powołany przez skarżących fakt, że ustawodawca, wyliczając przykładowo rodzaje obiektów budowlanych w treści art. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie wymienił w nim obiektów pobudowanych przez skarżących. Przepisy bowiem mają charakter abstrakcyjny i pozwalają na przypisanie indywidualnych stanów faktycznych pod ich szeroko zakreśloną sferę normowania. Stosownie do powyższych uregulowań prawnych nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem prac polegających na wykonaniu tymczasowego magazynu, czy też sanitariatu inwestorzy zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy dyspozycji art. 107 k.p.a., przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji zarówno wskazana została podstawa prawna rozstrzygnięcia, jak i podstawa faktyczna i prawidłowo zostały one wyjaśnione. W tym też zakresie zarzuty skarżących uznać należy za gołosłowną polemikę z rozstrzygnięciem, którego strony nie podzielają i nie akceptują. Chybiony jest również zarzut naruszenia zasady lex retro non agit przez zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przepisów rozporządzenia Wojewody Gdańskiego w sprawie utworzenia Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (...), które weszło w życie dopiero po wybudowaniu obiektów przez skarżących. Wskazać bowiem należy, że ocena przesłanki uzasadniającej rozbiórkę z innych ważnych przyczyn niż wymienione w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dokonywana jest według stanu prawnego w dacie orzekania przez organ administracji, nie zaś w dacie pobudowania obiektów. Stosowanie zaś powyższej reguły stosowania prawa w żaden sposób nie oznacza uchybienia zasadzie lex retro non agit, która ma zastosowanie do praw nabytych. Skarżący zaś przez wybudowanie w drodze samowoli obiektów budowlanych żadnych praw z tego tytułu nie nabyli. Sąd, jak to już wskazano powyżej, dokonuje kontroli rozstrzygnięć organów administracji pod względem ich zgodności z prawem, a przepisy prawa w niniejszym stanie faktycznym są bardzo restrykcyjne i obligują do orzeczenia nakazu rozbiórki. Rozpatrując sprawę samowoli budowlanej organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.