II SA/Op 472/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie aktów stanu cywilnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie może być wykonane, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. W. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w P. po rozpatrzeniu wniosku adwokata J. M. - pełnomocnika R. W. - sporządzonego w imieniu i na rzecz wnioskodawcy, decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił skreślenia w akcie urodzenia nr [...] części wpisów dotyczących imion, płci oraz wzmianki dodatkowej. Od powyższej decyzji odwołał się pełnomocnik wnioskodawcy. Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] wydanym, na podstawie art.134 uznał, że odwołanie adwokata J. M. od decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z [...], nr [...], jest niedopuszczalne, ponieważ wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskiem z 22 sierpnia 2005 r. adwokat J. M. jako pełnomocnik wnioskodawcy R. A. W. zwrócił się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. o skreślenie w akcie urodzenia wnioskodawcy, o nr [...], części wpisów dotyczących imion, płci oraz treści wzmianki dodatkowej zamieszczonej w akcie urodzenia w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego dla m. [...] z dnia [...] sygn. [...] zmieniającego treść aktu urodzenia osoby, które dotyczyły, skreślenia w akcie w rubryce I poz. 2 i 3 imion oraz płci. Wskazał następnie, że organ I instancji, rozpatrując powyższy wniosek wydał ww. decyzję odmowną, na którą w terminie wniósł odwołanie pełnomocnik R. W. W tym stanie rzeczy organ II instancji stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest wniosku R. A. W. wnoszącego o wykreślenie części wpisu dotyczącej danych naruszających jego dobra osobiste. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w P., zaś nieprawidłowo zakwalifikował wniosek pełnomocnika jako jego wniosek, rozpatrując merytorycznie sprawę. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art.18 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 Nr 161, poz. 1688), który w ust.2 wymienia osoby mogące wystąpić z wnioskiem o ewentualne wykreślenie danych naruszających dobra osobiste, określając, że chodzi o osoby zainteresowane, organy państwowe bądź, że można podejmować w tym zakresie działania z urzędu, a w ocenie organu odwoławczego, przez pojęcie osoba zainteresowana należy rozumieć zarówno osobę, której akt dotyczy, jak też jej wstępnego, zstępnego, rodzeństwa, małżonka lub przedstawiciela ustawowego. Dalej wywiódł, iż zgodnie z art. 23 Kodeksu cywilnego, dobra osobiste człowieka pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Stwierdził, że akta stanu cywilnego mają poufny charakter, dotyczą dóbr osobistych chronionych przez prawo. Jako prawo osobiste przypisane wyłącznie konkretnej osoby jest niezbywalne i nie podlega dziedziczeniu, zatem stroną postępowania może być wyłącznie osoba której postępowanie dotyczy. W oparciu o wyżej przedstawione wywody prawne uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie było możliwe działanie przez pełnomocnika, pełnomocnik nie może działać w imieniu strony, składając wniosek w imieniu i na rzecz zainteresowanego, może złożyć wniosek tylko jako pośrednik uczestniczący w postępowaniu, zaś wniosek musiałby być podpisany przez stronę z podpisem urzędowo poświadczonym. Może jedynie uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu, przeglądać akta, odbierać korespondencję, dbać o terminowość postępowania, bez możliwości podejmowania decyzji co do merytorycznych rozstrzygnięć i ustaleń. Konkludując stwierdził, iż odwołanie pełnomocnika jest niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w przedmiotowej sprawie. Również w dniu [...] Wojewoda [...], w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) –zwaną dalej kpa – stwierdził nieważność ww. decyzji wywodząc, że pełnomocnik nie mógł działać w imieniu i na rzecz strony, składając wniosek, gdyż akta stanu cywilnego dotyczą dóbr osobistych chronionych przez prawo, mając charakter poufny. W skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, w szczególności art. art. 6, 7, 8, 10 § l, 12 § l, 32, 145 § l pkt 4 kpa przez całkowicie błędne przyjęcie, że odwołania w niniejszej sprawie nie może sporządzić i wnieść pełnomocnik strony. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz R. W. zwrotu kosztów postępowania, w tym 600 zł kosztów zastępstwa adwokata. Nie zgodził się z poglądem Wojewody [...], że pełnomocnik może jedynie dokonywać drugorzędnych czynności przeglądać akta itp., albowiem zaprezentowane stanowisko pozostaje w całkowitej sprzeczności, nie tylko z art. 32 kpa, który to przepis pozwala stronie działać przez pełnomocnika we wszystkich postępowaniach administracyjnych, ale także z obowiązującymi od wieków podstawowymi zasadami prawa. Wskazał, że gdyby wywody Wojewody [...] uznać za trafne, to także w postępowaniach przed sądami powszechnymi, w sprawach dotyczących dóbr osobistych, udział pełnomocników byłby praktycznie niemożliwy. Zwrócił uwagę, iż zaskarżone postanowienie narusza także w sposób rażący prawa strony do skorzystania z fachowej, czy jakiejkolwiek pomocy w prowadzeniu sprawy, prowadzi także do niedopuszczalnego przewlekania postępowania i unikania merytorycznego rozstrzygnięcia ważkiego problemu prawnego związanego z ustawą Prawo o aktach stanu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym uzasadnieniu. Dodatkowo podniósł, że błędnie zostało zinterpretowane przez skarżącego uzasadnienie postanowienia w części dotyczącej pośrednictwa pełnomocnika w sprawie, bowiem nie kwestionował, że strona może działać przez pełnomocnika. Zauważył, iż Wojewoda nie odmówił pełnomocnikowi udziału w sprawie, a zwrócił jedynie uwagę na osobisty charakter sprawy (osobista inicjatywa), który jednoznacznie wymaga, aby podanie lub wniosek pochodził od strony, stąd pełnomocnik nie mógł w imieniu strony składać przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwaną dalej Prawo o postępowaniu). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] w badanej przez Sąd sprawie, działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez adwokata, gdyż jak wywiódł w uzasadnieniu pochodziło od osoby nie będącej stroną w sprawie. Do zajęcia takiego stanowiska skłoniła organ analiza przepisów mających, jego zdaniem, zastosowanie w sprawie, a mianowicie art.18 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 Nr 161, poz. 1688) oraz art. 23 Kodeksu cywilnego, w oparciu o które doszedł do wniosku, iż osobą uprawnioną do złożenia podania o wykreślenie danych z aktu stanu cywilnego jest jedynie osoba zainteresowana. Wniosek powinien pochodzić od niej, co powinna była potwierdzić własnoręcznym podpisem. Uznał, wobec tego, że sporządzony wniosek w imieniu i na rzecz wnioskodawcy przez pełnomocnika mocodawcy nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego, zatem konsekwentnie również złożone przez pełnomocnika odwołanie, w tak ustalonym stanie faktycznym, zdaniem organu, było także niedopuszczalne, ponieważ wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Zaprezentowane stanowisko organu uzasadniające niedopuszczalność odwołania jest błędne. Przepis art. 134 kpa przewiduje możliwość wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Z przyczyn przedmiotowych, jak też podmiotowych. W tym drugim przypadku następuje to w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Sytuacje takie w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Pełnomocnik R. W., inicjując postępowanie administracyjne dołączył do akt oryginał pełnomocnictwa upoważniający go do występowania "w sprawie treści aktu stanu cywilnego". Tak sformułowane pełnomocnictwo obejmuje umocowanie do działania w całym postępowaniu. Zgodnie z wymogami dotyczącymi warunków skutecznego działania pełnomocnika, w każdym postępowaniu powinien dysponować on umocowaniem do działania w cudzym imieniu oraz działać w granicach tego umocowania. Kompetencja pełnomocnika do działania w imieniu reprezentowanego ma bowiem charakter wtórny. Powstaje ona wskutek udzielenia umocowania przez osobę pierwotnie kompetentną. Stosownie do art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego stawiennictwa. Przepis ten nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa, a jedynie wyłącza możliwość działania pełnomocnika z uwagi na charakter podejmowanej czynności. Pełnomocnik może być ustanowiony do udziału w jednej lub w kilku czynnościach, a może też mieć umocowanie do udziału w całym postępowaniu. Bezspornie organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem, z zastrzeżeniem przepisu art. 33 § 4 kpa, albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu, lub pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks...., s. 295). W postępowaniu administracyjnym należy przyjąć, że w pierwszym rzędzie o zakresie umocowania decyduje wola mocodawcy. Do istoty pełnomocnictwa administracyjnego należy sprecyzowanie jego zakresu. Jeśli zaś ma ono charakter ogólny (np. ze wskazaniem tylko osoby pełnomocnika i uprawnienia go do reprezentowania w danej sprawie, czy w sprawach), jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to może powstać problem ustalenia jego szczegółowego zakresu. Wskazówkami w tym zakresie będzie charakter czynności procesowych oraz konieczność osobistego działania strony wynikająca z ustawy, czy z woli organu. Ocena, czy charakter czynności wymaga osobistego działania strony, należy do organu administracji publicznej, który wzywa stronę do takiego działania. W świetle art. 32 kpa pełnomocnik będzie uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (art. 61 kpa), udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego (w szczególności w przesłuchaniu świadków, biegłych, w oględzinach, w rozprawie). Pełnomocnik ma także prawo do składania w imieniu strony zwyczajnych środków prawnych (odwołanie, zażalenie). Z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa, oczywiście poza tymi, których charakter powoduje konieczność osobistego udziału strony. Pełnomocnika procesowego nie obciążają natomiast obowiązki strony wynikające z przepisów prawa materialnego (wyr. NSA z dnia 10 listopada 1992 r., V SA 494/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 102). Po tych ogólnych uwagach, wracając na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż z akt administracyjnych wynika, iż w dniu 24 sierpnia 2004 r. adwokat J. M. złożył do organu w imieniu i na rzecz R. W. podanie (wpływ do Urzędu Stanu Cywilnego w P.) dotyczące wykreślenia z aktu stanu cywilnego określonych części danych, załączając ogólne pełnomocnictwo mocodawcy z dnia 22 sierpnia 2005 r., upoważniające go do występowania "w sprawie treści aktu stanu cywilnego". Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ uznał, co wynika z treści rozstrzygnięcia, że odwołanie wniósł J. M. (pełnomocnik R. W.), który nie jest stroną w sprawie. Stwierdzenie to nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw, żeby uznawać J. M. jako stronę postępowania, jak zdaje się to czynić Wojewoda [...]. Jak wynika z treści tego odwołania, wniósł je pełnomocnik działający w imieniu mocodawcy – R. W., Treść odwołania, jak i akta sprawy ewidentnie dowodzą, iż adwokat J. M. działa nie w imieniu własnym, lecz w imieniu R. W. jako strony, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa datowanego na dzień 22 sierpnia 2005 r. W tej sytuacji organ winien pamiętać, że odwołanie składa strona, działająca przez pełnomocnika. Zatem nieprawidłowe było podjęcie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z powodu wniesienia odwołania przez osobę, nie będącą stroną z powołaniem się na art. 134 kpa. Przede wszystkim - jak już wspomniano - z odwołania bezspornie wynika, że J. M. nie wniósł go w imieniu własnym i nigdy tak nie twierdził, co również potwierdził w skardze wniesionej do tut. Sądu. Niewątpliwie do obowiązków organu administracji należy m.in. dokładne określenie osoby, która składa środek odwoławczy i czy jest należycie reprezentowana, jednakże w niniejszej sprawie stanowisko Wojewody [...] zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, iż pełnomocnik nie był on stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] jest niezrozumiałe, ponieważ ustanowienie pełnomocnika, jak już wcześniej powiedziano, zgodnie z art. 32 kpa, nie nadaje mu przymiotu strony, a jedynie zobowiązuje organ administracji do doręczania mu pism kierowanych do strony, zgodnie z art. 40 § 2 kpa. Zdaniem Sądu, ograniczenie zakresu pełnomocnictwa przez wyłączenie czynności związanych z zaskarżeniem orzeczenia w określonej instancji musi być wyraźne, gdyż co do zasady należy przyjąć, że pełnomocnictwo udzielone do podejmowania, w tym czynności przed określonym organem administracyjnym obejmuje z mocy prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, również do wniesienia odwołania od decyzji tego organu do organu odwoławczego. Inaczej mówiąc, pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed organem administracji należy rozciągnąć na uprawnienia pełnomocnika do zaskarżenia orzeczenia do organu odwoławczego. Organ winien mieć także na uwadze, że "Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa." (zob. postanowienie SN z dnia 9 września 1993, sygn. akt III ARN 45/93, opubl. OSNC 1994/5/112). Poza tym, nawet gdyby przyjąć, jak to sugeruje organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, że pełnomocnika procesowego nie obciążają obowiązki strony wynikające z przepisów prawa materialnego to i tak zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji nie ma usprawiedliwionej podstawy, w świetle przedstawionych wywodów prawnych oraz treści (ogólnego) pełnomocnictwa. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżone postanowienie z zaprezentowaną argumentacją organu, za nieodpowiadające przepisom prawa, Sąd je uchylił, otwierając tym samym organowi odwoławczemu drogę do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami. Organ winien jednak mieć na uwadze, iż w ślad za wydanym postanowieniem, wyeliminował z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym zaskarżoną przez pełnomocnika decyzję organu I instancji, od której zostało złożone odwołanie. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa proceduralnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji uzasadnia przepis art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 Prawa o postępowaniu.