VI SA/Wa 72/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. ([...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. P. z dnia [...] kwietnia 2005r. - nie wyraził zgody na urządzenie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] W. – B., na działkę nr [...] położoną w M. Stanowisko takie wynika z zapisów zawartych w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zgodnie z którym zabrania się stosowania zjazdów z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Urządzenie zjazdu bezpośredniego z działki nr [...] usytuowałoby go w bezpośrednim obrębie skrzyżowania. Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dojazd do działki wnioskodawcy jest możliwy od drogi oznaczonej literami [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stykającej się ze wschodnią częścią działki nr [...] oraz ul. T. mającą połączenie z drogą krajową nr [...]. W dniu [...] lipca 2005r. r. A. P. skierował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podnosił, że do działki której jest właścicielem nie ma dróg drugorzędnych ponieważ takie nie istnieją. Sporna działka stanowi jedną z pięciu działek wydzielonych z działki nr [...] będącej własnością Gminy M. Dokonany w dniu 1993r. niewłaściwy podział tej działki spowodował że działka nr [...] w chwili obecnej pozbawiona jest zjazdu z jakiejkolwiek drogi. Zwrócił ponadto uwagę że na drodze krajowej nr [...] istnieje trzeci pas z którego można utworzyć pasy włączenia i wyłączenia co z pewnością nie zmniejszy przepustowości pojazdów na drodze krajowej nr [...] i jednocześnie nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. A. P. wniósł o rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, albowiem brak pozytywnej decyzji uniemożliwia jakiekolwiek działania związane ze stworzeniem właściwego projektu architektonicznego dotyczącego wskazanej działki tj. hurtowni przędzy. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. ([...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając rozstrzygnięcie za zasadne. W uzasadnieniu podniesiono, iż wyrażenie zgody na zjazd naruszyłoby obowiązujące przepisy i przyczyniłoby się do zwiększenia ryzyka zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu. Droga nr [...] zakwalifikowana została zgodnie z zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, a zgodnie z § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - stosowanie zjazdów na tych drogach stosuje się wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy L lub D do obsługi przyległych nieruchomości. W świetle zatem obowiązujących przepisów względy bezpieczeństwa ruchu na drogach krajowych zwłaszcza o dużym natężeniu ruchu przemawiają za tym, aby budowanie zjazdów wchodziło w grę jedynie w wyjątkowych sytuacjach np. gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Ponadto obsługa działki wnioskodawcy przewidziana została układem komunikacyjnym KS włączonym do ulicy T.. Natomiast wykonanie zjazdu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy A. P. spowodowałoby, że znalazłby się on w obrębie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. S. oraz na wysokości przejścia dla pieszych i wykonanego za tym przejściem dodatkowego pasa ruchu, co jest sprzeczne z treścią § 113 ust. 7 powołanego rozporządzenia. Nie jest również zdaniem organu możliwe wykonanie zjazdu z dodatkowego pasa dla pojazdów skręcających w prawo, co stanowiłoby naruszenie powołanego § 113 ust. 7 pkt 5 ww. rozporządzenia. Jednocześnie organ podkreślił, iż rozpatrując niniejszą sprawę nie było możliwe uwzględnienie indywidualnego interesu strony, który nie był zbieżny z interesem społecznym, dlatego organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu na drogach. Pismem z dnia [...] grudnia 2005r. A. P. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. oraz art. 7 k. p. a.. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja uzasadniająca wybudowanie zjazdu tj. określona w § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., a mianowicie brak jest innej możliwości dojazdu do działki skarżącego. Organ odmawiając wybudowania zjazdu wskazał, iż dojazd do działki skarżącego jest możliwy przy wykorzystaniu układu komunikacyjnego KS przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczą wadą tego rozwiązania jest jednak to, że jest on dopiero projektowany, a zatem faktycznie nie istnieje. Działka skarżącego w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana została jako działka inwestycyjna i na te właśnie cele skarżący chciałby ją wykorzystać, co jednak bez dostępu do drogi publicznej jest niemożliwe. Organ wydając zaskarżone decyzje nie zbadał całokształtu okoliczności dotyczących możliwości wjazdu na działkę nr [...], nie rozważył innych możliwości, które uwzględniałyby interes strony skarżącej. Nie rozważył również, czy istnieje możliwość budowy zjazdu za przejściem dla pieszych co nie zagroziłoby zdaniem skarżącego bezpieczeństwu ruchu. Ponadto na drodze krajowej nr [...] od strony działki nr [...] istnieje trzeci pas z którego można utworzyć pasy wyłączenia i włączenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2005r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2005r. nie naruszają prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. Z 2004r, Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do treści powołanych przepisów budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony. Jednocześnie ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy. Dlatego też decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wybudowanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1999.03.31 II SA 188/99 LEX nr 46764; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1998.09.18 II SA 1019/98 LEX nr 41380; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2001.02.13 II SA 770/00 LEX nr 53363). W niniejszej sprawie skarżący A. P. ubiegał się o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] będącą jego własnością. Zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wszechstronny, nie wziął pod uwagę rozwiązań które uwzględniałyby słuszny interes strony. W ocenie sądu argumenty strony nie zasługują jednak na uwzględnienie, albowiem poczynione przez organ zarówno I, jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Bezsporne w sprawie jest, iż droga krajowa nr [...] przy której usytuowana jest działka skarżącego zakwalifikowana została zgodnie z zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - stosowanie zjazdów na tych kategoriach dróg stosuje się wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy L lub D do obsługi przyległych nieruchomości. W świetle zatem obowiązujących przepisów względy bezpieczeństwa ruchu na drogach krajowych zwłaszcza o dużym natężeniu ruchu (na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu wynosi 45858 poj./dobę) przemawiają za tym, aby budowanie zjazdów wchodziło w grę jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Przeciwko usytuowaniu zjazdu z drogi krajowej na wnioskowanym odcinku drogi przemawia również fakt, że w myśl § 113 ust. 7 cytowanego wyżej rozporządzenia zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, przejścia dla pieszych, jak i na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Zgodnie z ustaleniami organu (nie kwestionowanymi przez stronę skarżącą) urządzenie zjazdu bezpośredniego z działki nr [...] przed przejściem dla pieszych usytuowałoby go w bezpośrednim obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. S., natomiast za przejściem dla pieszych w obszarze oddziaływania skrzyżowania i przejścia dla pieszych oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Nie jest również możliwe - co proponował skarżący - wykonanie zjazdu z dodatkowego pasa dla pojazdów skręcających w prawo, gdyż zagrażałoby to bezpieczeństwu ruchu drogowego i stanowiło naruszenie przepisu § 113 ust.7 rozporządzenia. Jednocześnie trudno zgodzić się z zarzutem skarżącego A. P., iż w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja określona w § 9 ust. 1 pkt. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, a mianowicie brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy L lub D do obsługi przyległych nieruchomości. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obsługa komunikacyjna spornej działki przewidziana została układem komunikacyjnym KS włączonym do ulicy T. Według ustaleń zmiany planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragment działki nr [...] przeznaczony został pod układ komunikacyjny oznaczony symbolem KS. Zmiana uchwalona została uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2004r. A zatem to na gminie ciąży obowiązek urządzenia tej drogi dla obsługi działek przyległych do niej. Przede wszystkim jednak strona skarżąca (co potwierdził na rozprawie przed WSA pełnomocnik strony skarżącej) nie wykorzystała możliwości ustanowienia służebności drogi publicznej na nieruchomościach sąsiednich uznając, iż jedynym rozwiązaniem w niniejszej sprawie jest ustanowienie zjazdu z drogi publicznej. Na marginesie zauważyć należy, iż z akt administracyjnych wynika że skarżący A. P. kupując przedmiotową działkę w 1997r. od W. L. i H. G., zdawał sobie sprawę iż brak jest bezpośredniego dojazdu z tej działki do drogi publicznej, gdyż jak sam to podkreślił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonany w dniu 1993r. niewłaściwy podział działki [...] będącej własnością Gminy M. spowodował, że działka nr [...] w chwili obecnej pozbawiona została zjazdu z jakiejkolwiek drogi. Decydując się jednak na jej zakup skarżący A. P. - nie może w chwili obecnej egzekwować od zarządcy drogi publicznej, aby ten wbrew obowiązującym przepisom dotyczącym bezpieczeństwa w ruchu drogowym urządzał zjazd z drogi publicznej mimo, iż sama strona nie wykorzystał wszystkich rozwiązań, które umożliwiłyby dojazd do przedmiotowej działki nr [...]. Mając to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., w którym zarządca drogi ustosunkował się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżąca zarzutów jak i propozycji lokalizacji zjazdu. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji ( Dz. U. Nr 153 poz,1270 ze zm.).