IV SA/Wa 37/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K. M., H. M., B. M., R. M. i A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji IV SA/Wa 37/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, iż część nieruchomości ziemskiej "G." obejmująca tzw. zespół pałacowo - parkowy o powierzchni 14,45 ha położony we wsi G. gmina Z. nie podlegała działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. art. 2 ust 1 lit. e. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie powołanego wyżej art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej. Przepisy wykonawcze do tego dekretu tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51 ze zm.) w jego § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stroną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez wojewódzki urząd ziemski. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 1 ust. 2 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do zmiany wpisu własności w księdze wieczystej. Jednakże zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 dotyczyć może wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów jaką ona obejmuje, co oznacza iż może rozstrzygać wyłącznie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału w tym użytków rolnych, a nie jej części. W ocenie organu złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogła być przyjęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Do rozstrzygnięcia takiego sporu właściwy jest sąd powszechny. Wprawdzie zgodnie z § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego, to jednak brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest wyłączona z przejęcia. Zdaniem organu merytoryczne rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie doprowadziłoby do naruszenia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji do orzekania co do części przejętej nieruchomości. Skargę na decyzję organu II - ej instancji wnieśli : K. M., H. M., B. M., R. M. i A. M. Przedmiotową decyzję zaskarżyli w całości zarzucając rażące naruszenie prawa tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podnosząc powyższy zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie sprawy co do istoty tj. stwierdzenie, że nieruchomość której dotyczył wniosek nie podlega przepisom dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 października 2004 r. uchylił decyzję organów obu instancji i wskazał, że do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie czy zespół pałacowo - parkowy pozostawał w funkcjonalnej i gospodarczej łączności z gospodarstwem rolnym. Organy administracji nie wzięły jednak pod uwagę rozstrzygnięcia WSA. Z interpretacji przepisów art. 1 ust 2 lit. a i b oraz art. 11 ust. 1 dekretu, a także § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1999 r. wynika, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej przez inne podmioty. W związku z tym na tej właśnie podstawie (§ 5 w/w rozporządzenia) możliwe jest - zdaniem skarżących rozpoznanie przedmiotowej sprawy w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi podkreślono również, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które mogły być wykorzystane do przeprowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Zespół pałacowo - parkowy nie mógł być wykorzystany na cele rolnicze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w stopniu przemawiającym za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I - ej instancji. Na wstępie wypada zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji były już uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (sprawa IV SA/Wa 23/04). W wyroku z dnia 6 października 2004 r., a mówiąc bardziej precyzyjnie w jego uzasadnieniu zawarte zostały jasne i oczywiste wskazówki co do tego jakie czynności i ustalenia winny być poczynione przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Owe wskazówki jak również sugerowana ocena prawna jakiej organ powinien dokonać na gruncie poczynionych ustaleń była dla organu wiążąca co nie może budzić wątpliwości ze względu na treść przepisu art. 153 ppsa. Otóż stanowi on, że właśnie ta ocena jak i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd, oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi z jednej strony do treści wytycznych zawartych w wyroku jaki zapadł w sprawie IV SA/Wa 23/04, z drugiej zaś do treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jak również do ich uzasadnień stwierdzić należy, iż wytyczne te zostały zupełnie zignorowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2004 r. (IV SA/Wa 23/04) uznał, że istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie przede wszystkim tego czy zespół pałacowo - parkowy pozostawał w funkcjonalnej i gospodarczej łączności z gospodarstwem rolnym. Podkreślił jednocześnie, że łączność taka występuje wówczas gdy gospodarstwo rolne nie mogło funkcjonować bez tego zespołu, natomiast sam związek podmiotowy przez osobę właściciela był niewystarczający. Powyższego ustalenia, tak zresztą jak i pozostałych ustaleń o których będzie mowa poniżej miały jednak dokonać organy administracji. W żadnej części uzasadnienia wyroku z dnia 6 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, aby ustaleń tych dokonywał inny podmiot, w tym sąd powszechny. Nie zaprezentował bowiem poglądu, który zaczął dominować w późniejszym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, a który sprowadzał się do tezy, że wniosek o ustalenie, iż cześć nieruchomości (najczęściej zespół parkowo - pałacowy, czy też dworsko - parkowy) nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podpadającego pod działanie dekretu o reformie rolnej jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, a więc sporu cywilnego. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie nadal właściwe są organy administracji i to właśnie one, a nie Sąd - jak chciałby tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - zobligowane są do przeprowadzenia postępowania stosownie do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 6 października 2004 r. Poglądy jakie w przedmiotowej sprawie wyraziły organy obu instancji nie mają żadnego znaczenia, a to z uwagi na to że jak już podkreślono wyżej są one związane stanowiskiem wyrażonym w przywoływanym wyżej wyroku. Oprócz ustalenia czy zespół pałacowy - parkowy pozostawał w funkcjonalnej i gospodarczej łączności z gospodarstwem rolnym organy winny ustalić na jakie cele przedmiotowy zespół parkowo - pałacowy był wykorzystywany przed jego przejęciem, oraz na jakie cele został przeznaczony po jego przejęciu, a także jak wyglądało rozmieszczenie obiektów gospodarczych. W tym miejscu godzi się przypomnieć, iż według przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej przejęciu na jej cele podlegały nieruchomości ziemskie, co oznacza iż owo przejęcie nie dotyczyło wszelkich innych nieruchomości, w tym także tych które stanowiły tzw. zespół parkowo - pałacowy, chyba że - jak już nadmieniono wyżej pomiędzy owym zespołem, a pozostałym majątkiem w tym zwłaszcza gospodarstwem rolnym występował taki związek funkcjonalny i gospodarczy, który przesądzał o tym że bez zespołu parkowo - pałacowego gospodarstwo rolne nie mogło prawidłowo funkcjonować. Ponad wszelką wątpliwość intencją ówczesnego ustawodawcy było bowiem przejęcie na cele reformy rolnej tych nieruchomości, które mogły być wykorzystane rolniczo (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. OSN 46/04). W przedmiotowej sprawie należało wykazać, że pomiędzy zespołem parkowo - pałacowym, a gospodarstwem rolnym występował bądź nie występował związek funkcjonalny i gospodarczy w powyższym rozumieniu bo tylko to stanowiłoby podstawę odmowy uwzględnienia żądania skarżącego, względnie rozstrzygnięcia odmiennej treści. Związek ten winien być wykazany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy i przedstawiony w uzasadnieniu decyzji z przywołaniem dowodów na podstawie których dokonano ustaleń stosownie do wymogów jakie stawia przepis art. 107 § 3 kpa. Na koniec wypada raz jeszcze przypomnieć, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie nie tylko ten Sąd ale i organy których działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Organy w sprawie będącej przedmiotem osądu sprawiają wrażenie jakoby powyższa reguła ich nie dotyczyła, albo też że reguły tej w ogóle nie znają. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa.