I OSK 1221/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Marek Gorski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. akt III SA/Kr 322/04 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną FUZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. akt III SA/Kr 322/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] z dniem 31 maja 2004r. zwolnił ze służby stałej w Izbie Celnej w [...] dyspozytora celnego A. G. , podając, że otrzymano zawiadomienie z Prokuratury Rejonowej w [...], o przedstawieniu mu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 k.k., to jest zażądania udzielenia mu korzyści majątkowej w zamian za odstąpienie od wymierzenia kary za przejazd pojazdu nienormatywnego, która to sytuacja miała się wydarzyć w dniu 2 sierpnia 2003r., gdy A. G. pełnił służbę w Oddziale Celnym w [...]. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. G. podniósł, że należało zastosować zawieszenie go w pełnieniu obowiązków na podstawie art.23 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.), tym bardziej, że nie został skazany, ani nie został przeciwko niemu wniesiony akt oskarżenia. Podkreślił, że pracuje od 1991r., nigdy nie miał problemów z prawem, ani z zachowaniem w pracy, a w jego aktach widoczne są jedynie nagrody za dobrą pracę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący oprócz dotychczasowych argumentów podniósł jeszcze, że w chwili obecnej jego sytuacja jest gorsza od funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w związku z wniesieniem przeciwko nim aktu oskarżenia lub tymczasowego aresztowania, gdyż art. 61 ustawy powołanej ustawy o Służbie Celnej, daje im w pewnych warunkach prawo przywrócenia do służby, którego skarżący byłby pozbawiony. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał na art. 23 powołanej ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, iż w razie wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione z winy umyślnej, ścigane z oskarżenia publicznego, zawiesza się go w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż trzy miesiące, a w szczególnych przypadkach można je przedłużyć do 12 miesięcy. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarżący ma rację twierdząc, że zwalniając go ze służby z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego, organ administracyjny naruszył prawo. Sąd podkreślił, że powołując się na art. 26 pkt 12 powołanej ustawy o Służbie Celnej, organy administracyjne nie wskazały na żadne konkretne okoliczności powodujące "utratę zaufania" do funkcjonariusza, o czym mowa w powołanym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał rację skarżącego, że jego obecna sytuacja jest gorsza od sytuacji funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w związku z wniesieniem przeciwko nim aktu oskarżenia lub tymczasowego aresztowania, albowiem nie ma obligatoryjnego przepisu, który nakazywałby przywrócenie do służby funkcjonariusza zwolnionego na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej, natomiast art. 61 tej ustawy nakazuje przywrócenie do służby, jeżeli funkcjonariusz celny został uniewinniony prawomocnym wyrokiem sądu (jeżeli zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy), bądź też nakazuje przywrócenie do służby w przypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu (jeżeli zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt b ustawy). W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy administracyjne wydające decyzje w przedmiotowej sprawie naruszyły prawo. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w [...], radca prawny M. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewłaściwej ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie okoliczności sprawy oraz czynności organu, która doprowadziła do przyjęcia przez Sąd, że organ nie wskazał konkretnych okoliczności wskazujących na "utratę zaufania" do skarżącego. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o powołany przepis, pomimo nienaruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a to art. 23 § 1, 3, 4, art. 25 ust. 1 pkt 8a powołanej ustawy o Służbie Celnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny decyzji pod względem ich zgodności z prawem materialnym, uznałby je za nienaruszjące w tym zakresie wskazanych przepisów prawa, a zatem rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie byłoby inne, to jest oddalające skargę w całości. 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie przez Sąd: - art. 23 § 1, 3, 4, art. 25 ust. 1 pkt 8a powołanej ustawy o Służbie Celnej poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polegające na uznaniu, iż wyłącznie te przepisy znajdują zastosowanie w sytuacji, w której wszczęto przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowanie karne, w sprawie o przestępstwo popełnione z winy umyślnej, - art. 26 pkt 12 powołanej ustawy o Służbie Celnej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż w sytuacji, w której wszczęto przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowanie karne, w sprawie o przestępstwo popełnione z winy umyślnej, wyłączona jest możliwość zastosowania przywołanego przepisu, jako przepisu o charakterze bardziej ogólnym i nieostrym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, że nie ocenił on wszechstronnie zebranych w sprawie dowodów, między innymi z dokumentów i zeznań świadków. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że organy przed podjęciem decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, zebrały dowody, które jednoznacznie wskazywały, iż jego działania stanowiły uzasadnioną podstawę do zwolnienia go ze służby. W toku postępowania zebrano ponadto własne dowody, niezależne od dowodów zebranych w toku postępowania karnego, które przemawiały za niezwłocznym zwolnieniem skarżącego ze służby i to niezależnie od przyszłego wyniku toczącego się postępowania karnego. Świadczyły one o tym, że pozostawienie skarżącego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych oraz, że organ zatrudniający utracił do niego zaufanie, dlatego też w myśl art. 26 pkt 12 powołanej ustawy o Służbie Celnej, działając w granicach uznania administracyjnego, organ administracyjny postanowił o zwolnieniu skarżącego ze służby. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że uzasadniony brak zaufania do funkcjonariusza może istnieć także wtedy, gdy wprawdzie nie można mu przypisać winy, ale w sensie obiektywnym jego zachowanie jest nieprawidłowe i budzące wątpliwości co do jego rzetelności podejścia do obowiązków służbowych, nawet w sytuacjach, w których do naruszenia powinności służbowych faktycznie nie dochodzi. Podkreślono także, iż z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że art. 25 powołanej ustawy o Służbie Celnej obliguje organ do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a art. 26 tej ustawy przewiduje taką możliwość, a nie obowiązek. Jest to istotna różnica, nie uprawniająca jednak – zdaniem strony skarżącej – do przyjęcia, że art. 25 jako bardziej precyzyjny wyłącza możliwość zastosowania art. 26 ustawy. Zdaniem pełnomocnika najważniejsze jest to, aby zwalniając funkcjonariusza ze służby właściwie umotywować decyzję, nie wskazując wyłącznie podstaw prawnych, ale też okoliczności faktyczne wraz z dowodami potwierdzającymi zasadność zastosowania danej przesłanki. Podniesiono również, że w dacie orzekania o zwolnieniu ze służby organy nie mogły powołać się na przesłankę wynikającą z art. 25 ust. 1 pkt 8a powołanej ustawy o Służbie Celnej, bowiem w tym czasie ona nie istniała, to znaczy nie wniesiono aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa. W ocenie strony skarżącej nie można uznać, że zwalniając funkcjonariusza ze służby należy stosować wyłącznie te przesłanki, które gwarantują mu powrót do służby, w wypadku korzystnego dla niego rozstrzygnięcia, skoro sam ustawodawca przewiduje także inne przesłanki zwolnienia, które takiej gwarancji nie dają. W związku z tym powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na art. 23 ust.1, 2 i 3 powołanej ustawy o Służbie Celnej oraz na art. 61 ust. 1 tej ustawy jest nieuzasadnione, gdyż przesłanka z art. 26 ust. 12 ustawy ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby stanowił przepis art. 26 pkt 12 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności w przypadku funkcjonariusza celnego wykonującego czynności z zakresu kontroli celnej lub związane z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego. Oznacza to, że zwolnienie ze służby na podstawie wskazanego przepisu ma charakter fakultatywny i rozstrzygnięcie w tej kwestii pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. W myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, odmiennie od Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności, w związku z czym Sąd pierwszej instancji ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że akt oskarżenia przeciwko A. G. o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 4 k.k., wniesiono w dniu 30 czerwca 2004r., a więc już po jego zwolnieniu ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 powołanej ustawy o Służbie Celnej (w dniu 10 marca 2004r.). Z akt osobowych funkcjonariusza wynika też jednoznacznie, że A. G. był przykładnym pracownikiem wykonującym przez wiele lat rzetelnie swoje obowiązki, awansującym i otrzymującym liczne nagrody za sumiennie wykonywaną pracę, co wydaje się, że pozostało bez znaczenia dla organu wydającego decyzję o zwolnieniu ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu pokreślić, że nawet wniesienie aktu oskarżenia (a tym bardziej samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania) nie może świadczyć o tym, iż dana osoba popełniła przestępstwo, gdyż zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu, a jak wynika z akt niniejszej sprawy, do dnia dzisiejszego sprawa karna o sygn. akt II K 93/05 przeciwko A. G. oskarżonemu o popełnienie czynu z art. 228 § 4 k.k. nie została zakończona i nadal się toczy w Sądzie Rejonowym w [...] Wydział II Karny. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co podnosi skarga kasacyjna, lecz mamy do czynienia z sytuacją, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach przysługujących mu uprawnień dokonał oceny, czy organ administracyjny zanim podjął rozstrzygnięcie i zdecydował, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, wypełnił swój obowiązek i wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny niniejszej sprawy, w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie, o czym stanowi art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.pa. Wskazać bowiem należy, co zasadnie też podniósł Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy administracyjne przyjęły, iż jedyną podstawą do utraty zaufania do funkcjonariusza A. G. był fakt wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo z art. 228 § 3 k.k. Skoro jednak fakt ten nie został potwierdzony wyrokiem skazującym, a nie przedstawiono innych podstaw do utraty zaufania wobec nienagannej dotychczas pracy funkcjonariusza, to stwierdzić należy, że nie zostały przez organ wykazane przesłanki utraty zaufania. W powołanej ustawie o Służbie Celnej ustawodawca przewidział sposób postępowania w wypadku podejrzenia o umyślne popełnienie przestępstwa, rozwiązanie takiej sytuacji wskazując w art. 23 powołanej ustawy o służbie celnej, który stanowi, że w razie wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego, zawiesza się go w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do 12 miesięcy. Wobec wskazanych w niniejszych rozważaniach okoliczności rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył przepisów ustawy o Służbie Celnej, ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa słusznie wskazał, że wobec faktu, iż A. G. został zwolniony ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 powołanej ustawy o Służbie Celnej zanim wniesiono przeciwko niemu akt oskarżenia, jego sytuacja jest teraz gorsza, od sytuacji funkcjonariuszy, w stosunku do których wniesiono akt oskarżenia i których zwolniono ze służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b powołanej ustawy o Służbie Celnej, bowiem wśród obowiązujących przepisów brak jest podstawy prawnej przywrócenia do służby funkcjonariusza celnego zwolnionego w oparciu o art. 26 pkt 12 powołanej ustawy o służbie Celnej. Podkreślić należy, że organy służby celnej mają obowiązek czuwania nad tym, aby funkcjonariusze celni spełniali wymogi ustawowe do pełnienia służby, w tym cieszyli się nieposzlakowaną opinią, o jakiej mowa w art. 2 pkt 5 powołanej ustawy o Służbie Celnej, lecz nie można przy tym pomijać, że zwiększonym obowiązkom funkcjonariuszy celnych odpowiada ochrona trwałości ich stosunku służbowego, co przewidział ustawodawca w przepisach art. 23, 25 i 26 tej ustawy. Stwierdzić zatem należy, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego stosując wobec A. G. jako podstawę zwolnienia ze służby przepis art. 26 pkt 12 powołanej ustawy o Służbie Celnej, co zasadnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.