III SA/Wa 576/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Krystyna Chustecka, asesor WSA Artur Kot, asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Pismem z dnia 8 września 2005 r. Skarżąca G.K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 1996 do 1997 r. Wyjaśniła, że jej sytuacja życiowo - finansowa nigdy nie pozwoli spłatę zadłużenia. W październiku 2004 r. w wypadku zginął syn Skarżącej i od tego czasu przebywa ona na zwolnieniu lekarskim. Skarżąca straciła pracę i jedynym jej źródłem utrzymania jest zasiłek chorobowy. Podniosła również, że mieszka sama, nie posiada żadnego majątku ani oszczędności. Z tych względów nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Po śmierci syna popadła w depresję i funkcjonuje dzięki pomocy lekarzy psychiatrów. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako "Zakład") odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne własne oraz za zatrudniany pracowników. Powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład wskazał, że w przypadku Skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. W okresie, kiedy osiągała ona wysokie dochody z tytułu umowy o pracę, nie została podjęta próba spłaty zobowiązań. Skarżąca nie ma nikogo na swoim utrzymaniu, a prowadzone przez urząd skarbowy postępowanie egzekucyjne jest skuteczne. Ponadto, w ocenie organu pierwszej instancji, Skarżąca w złożonym wniosku nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pozbawiłoby to możliwości zaspokojenia niezbędnych dla Skarżącej potrzeb życiowych. Brak jest zatem podstaw do umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365; dalej powoływanego jako rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.). Pismem z dnia 5 grudnia 2005 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdziła, że w jej sytuacji uzasadnione jest zastosowanie art. 28 u.s.u.s., gdyż jej sytuacja życiowo - finansowa nigdy nie pozwoli na spłatę zaległości wobec Zakładu. Podkreśliła, że jest osobą ciężko chorą i całkowicie niezdolną do pracy. Straciła pracę i jedynym źródłem utrzymania był otrzymywany do 22 października 2005 r. zasiłek chorobowy. Obecnie nie uzyskuje żadnych dochodów. Skarżąca dodatkowo powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o umorzenie należności, a dotyczące jej sytuacji zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu, powołując się na argumenty zawarte w decyzji organu I instancji, stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca nie podała żadnych nowych okoliczności ani dowodów mających wpływ na umorzenie zadłużenia. W związku z otrzymywaniem świadczenia rehabilitacyjnego Prezes Zakładu nie uznał, że należności Skarżącej są całkowicie nieściągalne i dlatego nie było podstaw do ich umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zadłużenie objęte jest ponadto postępowaniem egzekucyjnym. W ocenie Prezesa Zakładu w przypadku Skarżącej nie występują również okoliczności stanowiące podstawę do umorzenia należności w trybie art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. Skarżąca obecnie pobiera świadczenie rehabilitacyjne, a więc istnieje szansa na poprawę jej stanu zdrowia i podjęcie zatrudnienia. Skarżąca nie przedłożyła orzeczenia o całkowitej nieściągalności, a więc nie można przyjąć, że Skarżąca w przyszłości nie będzie dysponować środkami finansowymi na spłatę zadłużenia. Prezes Zakładu podkreślił, że Skarżąca, w okresie gdy osiągała dochody, nie uregulowała przynajmniej w części zaległości z tytułu składek, co mogło oznaczać celowe uchylanie się od obowiązku spłaty należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W uzasadnieniu przytoczyła argumentację zawartą we wniosku o umorzenie należności z dnia 5 września 2005 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 28 ust.1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust. 3a) cytowanego przepisu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych zarówno w art. 28 u.s.u.s., a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie składu orzekającego Prezes Zakładu uzasadniając wydane rozstrzygnięcie nie ustosunkował się do § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., na podstawie którego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro Prezes Zakładu nie stwierdził zaistnienia u Skarżącej przesłanki całkowitej nieściągalności, winien rozważyć, czy nie występuje któraś z okoliczności powołanych w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2001 r. Organ odwoławczy nie ocenił w sposób właściwy sytuacji faktycznej w jakiej się znajduje Skarżąca. Skupił się tylko na niektórych elementach stanu faktycznego, tj. przede wszystkim na fakcie pobierania przez Skarżącą zasiłku rehabilitacyjnego i trwającej egzekucji. Wprawdzie w tym zakresie zgodzić należy się z Prezesem Zakładu, że egzekwowanie drogą egzekucyjną z świadczenia rehabilitacyjnego należności Zakładu może wyłączać istnienie przesłanki całkowitej nieściągalności, jednakże nie przesądza iż tym samym nie mogą wystąpić przesłanki umorzenia wskazane w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Zadaniem organu było dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie w tej płaszczyźnie, czego jednak w sprawie nie uczyniono. Sąd nie uznał za wyczerpujące, uzasadnienia ograniczającego się do dosłownego powtórzenia zdawkowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji oraz stwierdzenia, że Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła dodatkowych okoliczności przemawiających za umorzeniem należności. W ocenie Sądu okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów sama w sobie nie może stanowić jedynej przesłanki utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, gdyż nie zwalnia ona organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia całości sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdawkowe twierdzenia Prezesa Zakładu, dotyczące braku nowych okoliczności oraz braku stwierdzonej całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ ten winien bowiem odnieść się wyczerpująco do argumentacji, zawartej we wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że powyższe uwagi dotyczące naruszenia art. 11 k.p.a. odnoszą się także do decyzji, wydanej w sprawie niniejszej w pierwszej instancji przez ZUS. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organy obu instancji wymogu zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa Zakładu z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji o zapoznaniu Skarżącego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes Zakładu, naruszył zasadę postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., które to jednak nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.