III SA/Kr 869/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia : WSA Bożenna Blitek Sędziowie: WSA Elżbieta Kremer AWSA Dorota Dąbek(spr) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 4 czerwca 2002r., sygn. akt: II SA/Kr 1777/99 uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 1999r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji odmawiającą rozpoznania u B. L. schorzenia zawodowego słuchu. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ administracji do powtórnego przeanalizowania dokumentacji lekarskiej oraz przebadania skarżącego pod kątem jednoznacznego ustalenia czy uszkodzenie słuchu zostało spowodowane warunkami pracy tj. hałasem, czy też innymi przyczynami. Wyrażono też pogląd, że brak jest podstaw prawnych by z pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu ze względu na stopień tego uszkodzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ponownie organ I instancji odmówił B. L. rozpoznania choroby zawodowej słuchu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania B. L. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]2004r., nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że B. L. pracował w okresie 1952-82 a następnie w okresie 1986-91 w ekspozycji na hałas. B. L. był badany w 1998r. przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w [...] , a następnie w 1999r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzenia zawodowego słuchu. Dodatkowo [...] Ośrodek Medycyny Pracy w toku ponownego postępowania wydał orzeczenie lekarskie z dnia [...].2004r., zaś na skutek odwołania Instytut w [...] wydał kolejne orzeczenie z dnia [...].2003r. W orzeczeniach tych także odmówiono rozpoznanemu schorzeniu słuchu charakteru zawodowego. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u B. L. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. L. zarzuca, że nadal pomimo wskazań Sądu nie przeprowadzono należycie postępowania wyjaśniającego mającego na celu stwierdzenia przyczyn rozpoznawanego schorzenia słuchu. Skarżący zarzucił ponadto wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), albowiem zarówno przepisy samej decyzji, jak i orzeczeń lekarskich (orzeczenia IMP w [...] z dnia [...].2003r. i pierwsza z wersji orzeczenia [...]OMP w [...]) wydanych w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym opierają się na tym właśnie rozporządzeniu, podczas gdy w przedmiotowej sytuacji zastosowanie mieć winny przepisy wcześniejszego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 1983r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że postępowanie było prowadzone pod kątem istnienia podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, a orzeczenia lekarskie są jasne, wyczerpująco uzasadnione i nie budziły wątpliwości organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Podstawę prawną w przedmiotowej sprawie choroby zawodowej, zgodnie z treścią § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), stanowią przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.). Taką też podstawę prawną zastosował organ administracyjny, choć rzeczywiście początkowo orzeczenia lekarskie wydane w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym oparte były na nowy rozporządzeniu z 2002r.. Wada ta została jednak naprawiona i ponownie wydane orzeczenia lekarskie wydane zostały już poprawnie, z powołaniem się na przepisy rozporządzenia z 1983r. Stosownie do treści § 1 ust. 1 tego Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nadal nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego, jednoznacznego i zgodnego z prawem uzasadnienia. Pomimo zatem uzupełnienia postępowania dowodowego przez organy administracyjne poprzez uzyskanie dodatkowych opinii lekarskich należy ocenić, że nadal nie wykonane zostały zalecenia Sądu zawarte we wcześniejszym wyroku. Należy bowiem zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich stanowiących podstawę do wydania zaskarżonych decyzji nadal zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W orzeczeniu [...]OMP w [...] z [...].2004r. zawarto bowiem m.in. stwierdzenie, że "analiza dostępnej dokumentacji lekarskiej wskazuje, że obniżenie czułości słuchu ucha prawego stwierdzane w audiogramach wykonanych w 6 lat po zakończeniu pracy zawodowej nie powodowało upośledzenia jego społecznej wydolności, a zatem z lekarskiego punktu widzenia nie mogło być uznane za chorobę". Analogiczne stwierdzenie zawiera też orzeczenia IMP w [...] z dnia [...].2003r., w którym uznano, że " stan słuchu ucha prawego nie powoduje skutków zdrowotnych i społecznych – zachowana społeczna wydolność słuchu – mogących stanowić o chorobie". Stwierdzenia te są lapidarne, nie wyjaśniono dokładnie na czym polega "społeczna wydolność słuchu" i dlaczego świadczy to o niezawodowym charakterze schorzenia. Wynika z nich jednak, że jednym z powodów odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była zatem wielkość ubytku słuchu. Uznano, że taki ubytek słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej, jest on bowiem jedynie obniżeniem czułości słuchu, które nie powoduje upośledzenia społecznej jego wydolności i nie może być z lekarskiego punktu widzenia uznane za chorobę. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero większy ubytek słuchu odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy niewielkie obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne przyjęły cytowane powyżej poglądy [...]OMP w [...] i IMP w [...] dotyczące "społecznej wydolności słuchu". Zostały one niemal dosłownie zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przyjęte za podstawę do odmówienia stwierdzonemu ubytkowi słuchu charakteru zawodowego. Mając na uwadze fakt, że w dalszym ciągu orzeczenia lekarskie nie są prawidłowe i jednoznaczne, należy ocenić, że w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia [...].2002r. nakazano bowiem przeprowadzenie ponownych badań lekarskich i wydanie przez biegłych jednoznacznych orzeczeń z ustaleniem przyczyn rozpoznawanego schorzenia słuchu, jak również wyrażono pogląd, że brak jest podstaw prawnych by z pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu ze względu na stopień tego uszkodzenia. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania było także niedoręczenie stronie aktualnych orzeczeń lekarskich, czym naruszono §8 ust. 2 pkt a cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane też zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę do ich uchylenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.