VII SA/Wa 41/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku, nr [...] Burmistrz Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku [...] Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na czerpni wyrzutni powietrza M. W. znajdującej się u zbiegu ulic R. i Al. N. w W.. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Gminy [...] stwierdził, że projektowana inwestycja wymaga jedynie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Sp. z o.o. [...] podnosząc zarzut, iż brak przesłanek do uwzględnienia żądania zawartego we wniosku nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Decyzją z dnia [...] października 2002 roku, Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 roku, nr [...] i udzielił Sp. z o.o. [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na czerpni wyrzutni powietrza M. W. znajdującej się u zbiegu ulic R. i AL N. w W.. Pismem z dnia [...] lipca 2003 roku Szkoła [...] wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 roku, Nr [...]. [...] października 2002 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Szkoła [...] podniosła zarzut, że nie uczestniczyła bez własnej winy w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Tymczasem Szkoła [...] jest użytkownikiem wieczystym działki o nr ew. [...] i prawo to jest ujawnione w Księdze Wieczystej KW [...]. Przedstawiona przez inwestora umowa dzierżawy zawiera nieprawdziwe stwierdzenia, iż Miasto [...] jest właścicielem nieruchomości. Właścicielem jest bowiem Skarb Państwa co oznacza, że Zakład Budżetowy jakim jest M. W. nie ma prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 roku, Nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] października 2002 roku, Nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 roku, Nr [...] Wojewoda M. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2005 roku. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że jak wynika z akt sprawy inwestor dysponował prawem do nieruchomości na podstawie umowy zawartej pomiędzy nim, a Zakładem Budżetowym Miasta. Wprawdzie wnioskodawca wskazuje, iż dysponuje nieruchomością gdyż posiada prawo użytkowania wieczystego jednakże badanie prawidłowości umowy dzierżawy nie należy do kompetencji organu administracji, gdyż właściwym w tej sprawie jest sąd powszechny. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Szkoła [...] podnosząc zarzut, iż M. W. nie legitymuje się prawem do dysponowania gruntem na którym znajduje się czerpnia - wyrzutnia powietrza. Z księgi wieczystej jednoznacznie wynika bowiem, że właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym Szkoła [...]. Zapoznanie się z treścią księgi wieczystej pozwoliłoby Wojewodzie [...] stwierdzić, że M. W. nie posiadało prawa do dysponowania nieruchomością, a tym samym [...] nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę. Nie posiadał bowiem prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 roku, Nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na czerpni - wyrzutni powietrza M. W. znajdującej się w W. u zbiegu ulic R. i AL N.. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania określona w art.l45§l pkt.4 kpa, gdyż Szkoła [...] jako strona postępowania nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu. Zachodzi też przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art.l45§l pkt.5 kpa. W toku postępowania Szkoła [...] przedstawiła nową istotną dla sprawy i nieznaną organowi wydającemu pozwolenie na budowę okoliczność, iż działka o nr ew. [...] położona przy AL N. jest własnością Skarbu Państwa, a użytkowanie wieczyste tej działki przysługuje właśnie Szkole [...]. Fakt ten potwierdza wypis z księgi wieczystej nr [...]. Na tej działce zlokalizowano też inwestycję. Użytkownik wieczysty gruntu jest jednocześnie właścicielem obiektów na nim zlokalizowanych, a zatem tylko on jest władny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakład Budżetowy M. W. nie mógł dysponować przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, a tym samym inwestor nie mógł wykazać się skutecznym prawem do dysponowania tą nieruchomością na realizację inwestycji. Przy wydawaniu decyzji naruszony został więc przepis art.32 ust.l pkt.2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Wojewoda Mazowiecki wydając pozwolenie na budowę naruszył art.7 kpa i art.77 kpa nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, to jest nie zbadał czy M. W. mogło skutecznie dysponować nieruchomością na cele budowlane poprzez ustalenie tego min. w oparciu o rejestry gruntów, a nie tylko w oparciu o umowę dzierżawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka z o.o. [...] podnosząc zarzut, iż przedmiotem umowy dzierżawy była część powierzchni dachu na czerpni - wyrzutni przy stacji A - 10 "[...]" pod montaż masztu telefonii komórkowej. Zakład Budżetowy w treści umowy złożył oświadczenie, iż jest zarządzającym przedmiotem dzierżawy w imieniu Miasta [...], które jest właścicielem nieruchomości na której ma być posadowiona inwestycja oraz, że jest uprawniony do wydzierżawiania osobom trzecim przedmiotu dzierżawy jak również, że wydzierżawienie przedmiotu dzierżawy nie narusza praw osób trzecich. Czynności zarządcy nie mają charakteru wyłącznie czynności zachowawczych lecz wiążą się także z rozwojem nieruchomości, to jest inwestowaniem w nią. Stąd też Zakład Budżetowy bez wątpienia był uprawnionym do zawarcia przedmiotowej umowy. Oświadczenie inwestora dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone w oparciu o umowę dzierżawy. Wobec przedłożonych dokumentów nie było podstaw do kwestionowania przez organy administracji tego uprawnienia. Odrębną kwestią jest prawidłowość zawarcia tej umowy. Zagadnienie to należy do zakresu prawa cywilnego i wszelkie wątpliwości w tym zakresie, a zwłaszcza rozstrzyganie sporów sąsiedzkich należy do kompetencji sadów cywilnych, a nie organów administracji. Stąd też organ administracji nie miał wystarczających uprawnień do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o argumenty S. dotyczące kwestii tytułu prawnego do nieruchomości na której znajduje się jedynie część powierzchni dachu czerpni - wyrzutni przy stacji A - 10 "[...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych rozważań, o którą część nieruchomości chodzi. Nie dokonano ustaleń na której części dachu miała zostać posadowiona planowana inwestycja co winno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody [...] i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.). Zdaniem Sądu za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku jak również rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 roku. Zgodzić należy się z poglądem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż Szkoła [...] bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jako strona. Zgodzić należy się również z poglądem, że ujawniły się nowe okoliczności, wskazujące na to, że inwestor nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z treścią art. 3 pkt.11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia inwestora do wykonywania robót budowlanych. Nowe okoliczności, które pojawiły się w sprawie wskazują, że inwestor prawa takiego nie posiadał. Inwestor powoływał się bowiem na umowę dzierżawy zawartą z M. W.. Z kolei M. W. swoje prawo do dysponowania nieruchomością wywodziło z prawa zarządu uzyskanego od właściciela nieruchomości, którym miało być Miasto [...]. Tymczasem we wznowionym postępowaniu okazało się, że czerpnia - wyrzutnia powietrza znajduje się na nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest Szkoła [...]. Prawo to jest ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z treścią art.3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 roku, Nr 19, poz.147 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 roku, IV SA 2338/98 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Zasada wyrażona w art. 3 ustawy 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach". Kwestionowanie zapisów treści księgi wieczystej możliwe jest więc jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu wobec faktu, iż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na której znajduje się czerpnia - wyrzutnia powietrza przysługuje Szkole [...], a w konsekwencji, przysługuje jej prawo własności obiektów wzniesionych na tej nieruchomości M. W. nie miało prawa wyrażania zgody na realizację inwestycji znajdującej się na obiekcie posadowionym na tej nieruchomości. W ocenie Sądu organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym ma prawo samodzielnie uznać, że umowa której przedmiotem jest prawo do dysponowania nieruchomością nie wywołuje skutków prawnych w sytuacji, gdy na podstawie wypisu z księgi wieczystej można wykazać, że jedna ze stron tej umowy nie posiadała prawa do dysponowania daną nieruchomością. Nie jest zdaniem Sądu w takim wypadu konieczne oczekiwanie na podważenie skuteczności takiej umowy przez sąd powszechny. To inwestor winien wykazać, że umowa jest skuteczna. Mimo tego, że strona z którą inwestor ją zawarł nie miała prawa do udzielania zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane. Nie można nakładać na użytkownika wieczystego nieruchomości, dodatkowego obowiązku wykazania, że jego prawo nie jest ograniczone ponad to co wynika z księgi wieczystej. Zapis w księdze wieczystej ma znaczenie podstawowe. Jeśli zapis taki wskazuje, iż jedna ze stron umowy nie posiada uprawnień do rozporządzania przedmiotem umowy, to logiczną konsekwencją tego stanu rzeczy bezskuteczność czynności prawnej w wyniku której rozporządzenie to nastąpiło. Nie ma zdaniem Sądu znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, iż w dacie zawierania umowy dzierżawy inwestor był przekonany, że strona umowy ma prawo dysponowania nieruchomością. Ważne jest to jaki był rzeczywisty status prawny tej nieruchomości. Powyższe rozważania mają już znaczenie wyłącznie historyczne. Odnoszą się bowiem do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę. Aktualnie inwestor może wykazać swoje prawo do dysponowania gruntem poprzez złożenie stosownego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Błędne było natomiast rozstrzygnięcie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego polegające na odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydana pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie jest dopuszczalne wydawanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy inwestycja, której wniosek dotyczy została rozpoczęta lub zakończona. Pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie inwestycji, która ma dopiero powstać. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 22 lipca 1998 roku, IV SA 1454/96 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Organy administracyjne nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu". Z kolei w wyroku z dnia 15 listopada 2000 roku, IV SA 1164/98 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę". W niniejszej sprawie w aktach sprawy znajduje się dziennik budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Z zapisów zawartych w tym dzienniku wynika, że realizacja inwestycji została zakończona w dniu [...] grudnia 2002 roku. Tym samym brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Nadto zwrócić należy uwagę na fakt, iż po uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 roku, Nr [...] w obiegu prawnym pozostała decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 roku, nr [...] oraz odwołanie od tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł więc albo tę decyzję utrzymać w mocy, albo ją uchylić i wydać nowe rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu decyzja ta winna w ponownym postępowaniu uchylona. Mimo tego, że umarza ona postępowanie to jednak powody wskazane w uzasadnień tej decyzji nie mogły skutkować wydaniem takiego rozstrzygnięcia. Po decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 roku pozostanie do rozpoznania w postępowaniu wznowieniowym wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie wydania tego pozwolenia winno być umorzone z powodów, które zostały przez Sąd wcześniej wskazane. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut skarżącej Spółki, iż nie dokonano ustaleń w której części dachu czerpni - wyrzutni powietrza umiejscowiona została inwestycja. Z znajdującej się w aktach sprawy mapy wynika, że cały obiekt w postaci czerpni - wyrzutni powietrza znajduje się na działce o nr ew. [...], która to działka jest w użytkowaniu wieczystym Szkoły [...]. Ustalanie na której części dachu umiejscowiona została stacja bazowa telefonii komórkowej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 §1 pkt.1a i art.135 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.