VI SA/Wa 2464/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant apl. prok. Weronika Masny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. Z. [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz na podstawie l.p. 1.2.1. załącznika do tej ustawy, nałożył na Z. Z. prowadzącego przedsiębiorstwo [...] karę pieniężną 6.000,00zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jak podał w uzasadnieniu organ, Z. Z. w dniu kontroli tj. [...] marca 2004r. wykonywał przewóz pasażerów na trasie P. – G., co wynikało z okazanego do kontroli zezwolenia nr [...] wystawionego na powyższy kurs dla przedsiębiorstwa [...] oraz z biletów przewożonych osób. W toku postępowania ustalono, że firma [...] i Z. Z. współdziałają na podstawie umowy handlowej nr [...], zgodnie z którą [...] w celu optymalizacji kosztów przewozów zlecił Z. Z. wykonywanie przewozów regularnych relacji P. – W. – G. na podstawie zezwolenia o podanym wyżej numerze wystawionego dla firmy [...]. W okresie od [...] stycznia 2004r. do [...] marca 2004r. firma [...] prowadzona przez Z. Z. wykonała 46 kursów wskazanej relacji. Z uwagi na fakt, iż obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują możliwość powierzenia wykonania przewozu innemu przewoźnikowi jedynie sporadycznie, nie zaś w sposób stały, organ uznał wykonywanie transportu drogowego przez Z. Z. z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2 u.t.d. oraz z naruszeniem art. 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego (Dz. Urz. L 74 z dnia 20 marca 1992r.). Z. Z., zwany dalej skarżącym, złożył od decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. stwierdził na podstawie art. 134 Kpa uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia [...] lutego 2005r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. zarzucając jej: 1. rażące naruszenie prawa poprzez zastosowanie do oceny stanu faktycznego przepisów nieobowiązujących w dacie zdarzenia tj. przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92, 2. rażące naruszenie prawa poprzez nieprawidłową wykładnię art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe. Skarżący stwierdził, że w dacie kontroli tj. w dniu [...] marca 2004r. nie obowiązywały jeszcze postanowienia wskazanego w decyzji Rozporządzenia Rady (EWG), w związku z tym nie mogło, dojść do naruszenia tych przepisów. Przewóz wykonywany był na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, organ zaś dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu, co doprowadziło do błędnej konkluzji naruszenia przez skarżącego art. 18 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Zgodnie z przepisem art. 5 ustawy Prawo przewozowe przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne, zaś przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. stwierdza, że takie powierzenie nie stanowi odstąpienia zezwolenia. Brak jest uzasadnienia dla twierdzenia organu, że powierzenie wykonania przewozu może być incydentalne i wiąże się z niemożnością wykonania transportu przez pierwotnie zobowiązanego przewoźnika. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2005r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004r. Organ podkreślił, że skarżący wykonywał przewozy w oparciu o zezwolenie powierzone przez uprawniony podmiot – [...] a z uwagi na to, że wykonywał je regularnie w taki właśnie sposób, należało uznać iż naruszony został przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. Prawo przewozowe nie uregulowało cesji uprawnień administracyjnych poprzez przekazanie zezwolenia przez jego adresata innym przewoźnikom, którzy w ramach swojej działalności przewozów regularnych na danej linii nie wykonują. Co do rażącego naruszenia prawa przez zastosowanie do decyzji przepisów Rozporządzenia (EWG) nr 684/92, mimo ich nieobowiązywania w dacie zdarzenia, organ podkreślił, że decyzja wydawana była już po dniu akcesji Polski do Unii Europejskiej i dlatego uwzględniono w niej obowiązujące prawo unijne. Powyższe nie oznacza, że skarżący nie naruszył stwierdzonym działaniem prawa, ponieważ obowiązek wykonywania międzynarodowych przewozów osób na podstawie zezwolenia przewiduje przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 u.t.d. którego skarżący nie posiadał. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD decyzją z dnia [...] października 2005r. utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary za wykonywanie przewozów bez wymaganego zezwolenia. Organ podtrzymał wyrażone wcześniej stanowisko, dodając iż gdyby skarżący wykonał pojedynczy przewóz międzynarodowy bez wymaganego zezwolenia, to fakt taki nie wyczerpałby hipotezy art. 92 ust. 1 i art. 4 pkt 7 ustawy o t.d. Tymczasem skarżący wykonywał przewozy międzynarodowe regularnie, a więc zobowiązany był do uzyskania zezwolenia na taką działalność i to nie w sposób pochodny, przejmując na podstawie umowy zezwolenie innego podmiotu, lecz "pierwotny za pośrednictwem organu administracyjnego". W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący domagał się uchylenia decyzji z dnia [...] października 2005r. bądź stwierdzenia jej nieważności. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 4 Kpa przez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 6 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa materialnego – art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. poprzez stwierdzenie, że przepis ten nie pozwala na stałe powierzenie przewozów innemu przewoźnikowi oraz naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 2 u.t.d. przez przyjęcie, że powierzenie wykonania przewozu na zasadzie art. 24 ust. 4 pkt 4 tej ustawy prowadzi do wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia. Skarżący argumentował, iż niedopuszczalne było stosowanie przez organ w decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się, przepisów unijnych dla wydarzenia sprzed akcesji Polski do Wspólnoty Europejskiej. Karanie na podstawie przepisów nieobowiązujących narusza, zdaniem skarżącego, art. 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka Podstawowych Wolności. Organ nieprawidłowo wyłożył treść art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. a jego stanowisko wyraża się przekonaniem o zakazie powierzania na stałe wykonywania przewozów w ramach jednego zezwolenia. Nie została wzięta pod uwagę okoliczność, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, co ma związek z wejściem Polski do Unii. Zdaniem skarżącego, celem przepisu było, umożliwienie przewoźnikom wykonującym regularne przewozy międzynarodowe osób powierzenie wykonywania tych przewozów innym przewoźnikom, jednak na podstawie zezwoleń posiadanych przez powierzającego. Podstawę prawną powierzenia wykonania przewozu stanowi art. 5 Prawa przewozowego. Powierzenie takie przewiduje również art. 5 cytowanego Rozporządzenia Rady (EWG). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 Prawa przewozowego. Powierzenie to może dotyczyć całości przewozu lub jego części, przy czym odpowiedzialność wobec pasażerów za przewóz ponosi przewoźnik powierzający. Regulacja cywilnoprawna ustawy Prawo przewozowe rzutuje na regulację administracyjnoprawną, jednak terminem kluczowym jest słowo "powierzyć". Organ nieprawidłowo wywiódł, iż powierzenie może być incydentalne, sporadyczne i winno być związane z niemożnością wykonania przewozu przez pierwotnie zobowiązanego przewoźnika posiadającego zezwolenie. Na przyczyny powierzenia nie wskazuje przepis art. 5 P.p. Nie wskazuje także na podniesiony w decyzji element sporadyczności, a przeciwnie sugeruje, możliwość stałego powierzenia. Przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. nie wprowadził, w odróżnieniu do art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92, regulacji związanej z objęciem zezwolenia przez podwykonawcę, jednak z jego treści wynika, że dopuszczalne jest stałe korzystanie z usługi podwykonawcy, nawet jeśli nie stworzono dla takiej formuły realizowania przewozów ram formalnych. Podwykonawca taki realizując przewóz na podstawie zezwolenia przewoźnika powierzającego, chroniony jest tym zezwoleniem i wadliwe jest twierdzenie organu, że gdyby przyjąć taką zasadę to przeczyłaby ona zasadzie nieodstępowalności zezwoleń. Tymczasem wprowadzony z dniem 21 października 2005r. przepis art. 18 ust. 1a u.t.d. wprowadził wyjątek od tej zasady, ustalając że wykonywanie transportu we wskazanych w nim przypadkach nie wymaga zezwolenia. Dodatkowo, skarżący wskazał, że decyzja opatrzona jest wadą skutkującą jej nieważnością – skierowana jest bowiem do innego podmiotu, co wynika z uzasadnienia decyzji, gdzie na stronie 3 wskazano G. K. jako adresata wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na przedstawione już wcześniej argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) tj. pod kątem jego zgodności z prawem, nie stwierdził naruszenia prawa, a zatem skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na Z. Z. kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Stosownie do treści art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w przypadku, jeżeli dotknięta jest ona jedną z wad wymienionych w pkt od 1) do 7) tego przepisu. Rozstrzygnięcia w tym przedmiocie dokonuje organ wyższego stopnia w drodze decyzji, o czym stanowi art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa. W rozpatrywanej sprawie nie została naruszona właściwość organu, a odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej przez skarżącego znalazła swe uzasadnienie w niezaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2) Kpa. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wskazanych w pkt od 1) do 6) tego artykułu podlega karze pieniężnej w wysokości od 50zł do 15.000zł. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 cyt. ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, które zgodnie z pkt 2) tego artykułu, w międzynarodowym transporcie drogowym wydawane jest przez ministra właściwego do spraw transportu. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że skarżący nie kwestionuje faktu wykonywania przez niego w dniu kontroli tj. [...] marca 2004r. przewozu międzynarodowego osób. Nie kwestionuje także tego, iż on sam nie posiada wydanego dla niego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Twierdzi jednak, iż nie stanowi naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozu regularnego osób w oparciu o zezwolenie udzielone innemu przewoźnikowi w sytuacji zawarcia z takim przewoźnikiem umowy powierzenia wykonywania przewozu, niezależnie od tego czy jest to wykonanie przewozu jednokrotne, czy wielokrotne lub ciągłe. Zdaniem skarżącego, powierzenie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi na całej przestrzeni przewozu lub jej części przewiduje art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), a zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. nie stanowi odstąpienia zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 P.p. Jeśli więc przewoźnik, który wykonuje międzynarodowy przewóz regularny działa w oparciu o umowę powierzenia wykonywania przewozu zawartą z innym przewoźnikiem posiadającym zezwolenie na taką działalność i posługuje się jego zezwoleniem nie narusza prawa, a konkretnie art. 18 ust. 1 u.t.d. Z takim stanowiskiem skarżącego zgodzić się nie można. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zasady i warunki na jakich przedsiębiorcy mogą podejmować i wykonywać krajowy i międzynarodowy transport drogowy określają przepisy ustawy o Transporcie drogowym. Jak stanowi art. 18 ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy, który chce wykonywać przewozy regularne i regularne specjalne, musi uzyskać na taką działalność zezwolenie. Przypadki, w których zezwolenie nie jest wymagane ustawodawca wymienił w ust. 3 art. 18 cyt. ustawy i jest to katalog zamknięty. Udzielonego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie można odstępować pod rygorem jego cofnięcia, co prowadzi do wniosku, że jest to dokument wydany dla konkretnego przewoźnika w celu umożliwienia mu wykonywania określonego rodzaju usług transportowych. Nie można z treści przepisu art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. który odnosi się do sytuacji cofnięcia zezwolenia, a w którym określono jakie działanie nie stanowi odstąpienia zezwolenia, wywodzić w powiązaniu z art. 5 P.p. możliwości wykonywania przewozu regularnego w oparciu o zezwolenie wydane innemu przewoźnikowi tylko dlatego, że zawarło się z nim umowę powierzenia wykonywania przewozu/przewozów. Takie rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której jedni przedsiębiorcy wykonują przewozy regularne posiadając zezwolenie, a inni wykonują taki sam transport bez zezwolenia, w oparciu o zezwolenie wydane innym przedsiębiorcom, a działając tak nie naruszają prawa, bowiem mają z przewoźnikiem posiadającym zezwolenie zawartą umowę powierzenia wykonywania przewozu. Powoływany wyżej przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. dysponujący cofnięcie zezwolenia w sytuacji odstąpienia go osobie trzeciej określa, że nie stanowi odstąpienia zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy Prawo przewozowe. Z uwagi na omówioną wyżej zasadę jaką jest wykonywanie przewozu regularnego w oparciu o wydane przewoźnikowi zezwolenie, oczywiste jest, że wykonywanie przewozu w oparciu o zezwolenie udzielone innemu przewoźnikowi czyli bez zezwolenia wydanego dla realizującego przewóz regularny, możliwe jest wyłącznie w sytuacjach szczególnych, przy czym należy zgodzić się z organem, że takie wykonanie przewozu może mieć charakter pojedynczy i incydentalny. Zauważyć bowiem należy, że zarówno przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. jak też przepis art. 5 P.p. odnoszą się do wykonania przewozu, nie zaś do wykonywania przewozów, co prowadzi do wniosku, że przewoźnik zastępczy może w określonej sytuacji wykonać konkretny przewóz za przewoźnika uprawnionego na podstawie zawartej z nim umowy powierzenia wykonania takiego przewozu, a wykonując jednorazowo taki przewóz bez zezwolenia nie naruszy prawa w sposób skutkujący karą pieniężną, o której mowa w art. 92 ust. 1 w wysokości określonej l.p. 1.2.1 załącznika do ustawy o t.d. Regulacja zawarta w art. 5 ustawy Prawo przewozowe dopuszczająca możliwość powierzania wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, niż zobowiązany stanowi regulację o charakterze cywilnoprawnym i nie może zmieniać określonych ustawą o transporcie drogowym obowiązków przewidzianych przepisami tej ustawy dla podmiotów zamierzających wykonywać działalność przewozową. Ustawa o transporcie drogowym ustanawia w art. 18 ust. 1 obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, a kwestia możliwości powierzenia wykonania przewozu innemu przewoźnikowi poruszona jest wyłącznie w art. 24 ust. 4 pkt 4 tej ustawy i ogranicza się do możliwości przekazania takiemu przewoźnikowi zezwolenia na wykonanie przewozu (jednorazowe jak wynika z redakcji przepisu), co nie może zostać uznane za odstąpienie zezwolenia skutkujące jego cofnięciem. W rozpatrywanej sprawie, organ ustalił, iż na podstawie zawartej przez skarżącego z firmą [...] umowy handlowej (str. [...] akt adm.) skarżący w okresie od [...] stycznia 2002r. do [...] grudnia 2004r. wykonywał bez zezwolenia, którego byłby bezpośrednim adresatem, regularną komunikację autokarową, a konkretną liczbę zrealizowanych kursów – 46 na trasie P.-W.-G. (str. [...] akt adm.) potwierdził [...], zaś skarżący faktu tego nie kwestionował. Prawidłowo zatem organ ustalił, iż działanie takie naruszyło przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, iż decyzja rażąco naruszała prawo. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi co do rażącego naruszenia prawa przez zastosowanie w sprawie przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92; w dacie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej rozporządzenie to obowiązywało, a więc nie stanowiło błędu przywołanie art. 4 ust. 4 tego aktu w podstawie prawnej decyzji, aczkolwiek nałożenie kary pieniężnej znajdowało swoje oparcie w naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym – art. 18 ust. 1 tej ustawy, nie zaś w naruszeniu przepisów rozporządzenia. Również zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie nie znalazł potwierdzenia w aktach sprawy. Posłużenie się na stronie 3 zaskarżonej decyzji (wiersz 15 od dołu) zwrotem skierowanym do G. K. dotyczy wyłącznie jednego zdania tej decyzji i nie czyni jej nieczytelną dla skarżącego. Zarówno sentencja decyzji, jak też uzasadnienie w jego części historycznej oraz dalszej wyjaśniającej motywy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia, za wyjątkiem zdania na str. 3, kierowane są w sposób jednoznaczny do skarżącego, prowadzonej przez niego firmy transportowej i zgłoszonych przez niego zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.