VII SA/Wa 16/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku Prezydent [...] ustalił Burmistrzowi Dzielnicy [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na kompleksowej budowie II etapu przedłużenia ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] w kierunku ul. [...] do Rejonu ul. [...] na terenie dzielnicy [...][...] Decyzją z dnia [...] marca 2005 roku, Nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu [...] reprezentowanemu przez Burmistrza Dzielnicy [...] pozwolenia na kompleksową budowę dla II etapu realizacji ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] w kierunku ul. [...] wraz z oświetleniem, kanalizacją odwodnieniem, przebudową sieci technicznych, przebudową sieci energetycznej oraz ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do końca działki [...], a także na przebudowę sieci oświetleniowej i energetycznej w [...] Dzielnicy [...]. W dniu [...] maja 2005 roku Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewody [...] wniosek o dopuszczenie go do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony w postępowaniu oraz złożyło odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2005 roku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] przekazał wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę w charakterze strony do rozpoznania Delegaturze Biura Naczelnego Architekta [...] w Dzielnicy [...]. Decyzją z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że informacja o wydaniu w dniu [...] marca 2005 roku decyzji o pozwoleniu na budowę drogi została umieszczona na tablicach ogłoszeń na terenie Dzielnicy [...] w siedzibie Urzędu, Internecie oraz prasie lokalnej (Nowa Gazeta [...]. Zawiadomienie to zostało opublikowane w Nowej Gazecie [...]z dnia [...] maja 2005 roku. Zgodnie z pouczeniem w nim zawartym zawiadomienie lub doręczenie decyzji uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od publicznego ogłoszenia w prasie i na tablicy ogłoszeń. Stronom przysługuje czternastodniowy termin do wniesienia odwołania licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Należy zatem w ocenie Wojewody [...] uznać, że odwołanie zostało złożone w terminie. Zdaniem Wojewody [...] Stowarzyszenie [...] nie posiada jednak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Nr [...]. Art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane określił krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei ust.3 tego przepisu wyłączył z postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę art.31 kpa mówiący o uprawnieniach organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że organizacje społeczne w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadają przymiotu strony. Udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przewiduje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 roku, Nr 62, poz.627 ze zm.). Zgodnie z treścią art.33 ust.1 tej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na miejsce swego działania zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa uczestniczą w nim na prawach strony. Art. 32 ust.1 pkt.1 ustawy określił 21 dniowy termin na dokonanie zgłoszenia uczestnictwa w postępowaniu, liczony od dnia podania do publicznej wiadomości informacji o wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże z godnie z treścią art.53 Prawa ochrony środowiska postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach postępowania sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z treścią art.51 ustawy Prawo ochrony środowiska sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących oddziaływać znacząco na środowisko określone są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2004 roku, Nr 257, poz.2573 ze zm.). Rozporządzenie to nie wymieniało inwestycji polegającej na kompleksowej budowie drogi wraz z infrastrukturą. W stosunku do inwestycji co do której wydane zostało pozwolenie na budowę nie było obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym złożony wraz odwołaniem wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest bezpodstawny. Ponieważ Stowarzyszeniu nie przysługuje status strony niezbędne jest umorzenie postępowania odwoławczego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie [...] podnosząc zarzut, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania pozwolenia na budowę weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 maja 2005 roku (Dz. U. z 2005 roku, Nr 92, poz.769) zmieniające rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Nowelizacja ta wprowadziła wymóg prowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Fakt ten został przemilczany przez organ II instancji, a ma on przesądzając znaczenie dla możliwości udziału Stowarzyszenia na prawach strony. Ponieważ rozporządzenie to weszło w życie w okresie postępowania przed organem II instancji, to winien być uwzględniony nowy przepis przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, iż w jego odczuciu liczy się stan prawny jaki istnieje w dacie decyzji. W nowelizacji brak jest bowiem przepisu przejściowego, iż do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe. Każde z przedsięwzięć objętych tym rozporządzeniem jest traktowane jako wymagające udziału społeczeństwa. Zgodnie z treścią art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska organizacja ekologiczna może złożyć zgłosić udział w postępowaniu na prawach strony na mocy ustawy i przystąpienie do udziału w sprawie nie wymaga wydania postanowienia. Skarżące Stowarzyszenie na poparcie swojego stanowiska powołało się również na przepisy art.6 i art.9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, iż ocenie Sądu podlega wyłącznie zgodność z prawem decyzji Wojewody [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanką wydania tejże decyzji było stwierdzenie Wojewody [...], iż Stowarzyszeniu [...] nie przysługuje status strony. Nie podlega natomiast ocenie Sądu zgodność z prawem wydanej przez Prezydenta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią art.28 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) w sprawach dotyczących wydawania pozwoleń na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten określa procedurę dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym. Dokonując oceny możliwości dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było pozwolenie na budowę uwzględnić jednak należało uregulowania prawne zawarte w ustawie z dnia ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 roku, Nr 62, poz.627 ze zm.). Zgodnie z treścią art.33 ust.1 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. Nie stosuje się przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego to znaczy, że organ administracji nie ma obowiązku powiadamiania z urzędu organizacji ekologicznej o wszczęciu takiego postępowania. Udział organizacji społecznej w postępowaniu nie jest uwarunkowany wydaniem przez organ administracji postanowienia o dopuszczeniu takiej organizacji do udziału w postępowaniu. Świadczy o tym treść art.33 ust.2 wymienionej ustawy z którego wynika, że na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. Przystąpienie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska poprzez samo zgłoszenie uczestnictwa dotyczy jednak – zdaniem Sądu – tylko takich postępowań, w których wymagany jest udział społeczeństwa. Zgodnie z treścią art.53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu na datę wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę) organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art.46 ust.4 tejże ustawy (w brzmieniu na datę wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę) zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Decyzją taką może być min. decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. W sprawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2005 roku, Nr [...] raport oddziaływania na środowisko nie był sporządzany. Nie też było obowiązku wykonania takiego raportu. Nie miał więc zastosowania tryb przystąpienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wynikający z art.33 ust.1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu na podstawie art.31 kpa było natomiast wykluczone z uwagi na treść przepisu art.28 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia zmiana treści Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 maja 2005 roku (Dz. U. z 2005 roku, Nr 92, poz.769) nie wprowadziła obowiązku sporządzania raportu oddziaływania na środowisko inwestycji objętej pozwoleniem na budowę wydanym przez Prezydenta [...] w dniu [...] marca 2005 roku, Nr [...] W pierwotnym brzmieniu rozporządzenie to przewidywało możliwość sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegających na budowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, niewymienionych w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30 tego rozporządzenia, o długości nie mniejszej niż 1 km – § 3 ust.1 pkt.56 . Po zmianie treści rozporządzenia możliwość – a nie obowiązek – sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dotyczy inwestycji w postaci dróg publicznych o nawierzchni utwardzonej, niewymienionych w § 2 ust. 1 pkt.29 i 30, z wyłączeniem przedsięwzięć polegających na budowie zjazdów z dróg publicznych. Pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2005 roku nie obejmuje pozwolenia na budowę zjazdów. Mimo tego, że Rozporządzenie Rady Ministrów dnia 10 maja 2005 roku nie przewidywało przepisów przejściowych co oznacza, że Rozporządzenie w nowym brzmieniu musiało być stosowane do spraw wszczętych i niezakończonych to nie wynikał z niego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia z dnia [...] marca 2005 roku. Tym samym zmiana treści Rozporządzenia Rady Ministrów nie może być podstawą uznania, że Stowarzyszenie [...] przystąpiło do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Podstawę uznania skarżącego Stowarzyszenia za stronę w postępowaniu, w którym zapadła decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 roku nie mogą być zdaniem Sądu przepisy Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 roku. Konwencja ta została ratyfikowana przez Rzeczypospolitą Polską i ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 2003 roku Nr 78, poz.706. Zgodnie z treścią art.91 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Zdaniem Sądu Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji. W art.1 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron Konwencji zagwarantuje w sprawach dotyczących środowiska uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji. W art.3 ust.1 mowa jest o tym, że każda ze stron podejmie niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne, dla ustanowienia i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień niniejszej konwencji. W art.3 ust.4 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni odpowiednie uznanie i wsparcie dla stowarzyszeń, organizacji i grup działających na rzecz ochrony środowiska i sprawi, że jej krajowy porządek prawny będzie zgodny z tym zobowiązaniem. W art.6 ust.11 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron będzie, w ramach swojego prawa krajowego, w miarę możliwości odpowiednio stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na zamierzone uwolnienie genetycznie zmodyfikowanych organizmów do środowiska. W art.9 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, będzie miała dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy. Przytoczone wyżej przepisy Konwencji z Aarhus zdaniem Sądu świadczą o tym, że przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. Tym samym przepisy Konwencji z Aarhus nie mogą stanowić podstawy do uznania Stowarzyszenia [...]za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia z dnia [...] marca 2005 roku, Nr [...]. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.