II OSK 1146/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska Sędziowie Zdzisław Kostka ( spr.) Ludwik Żukowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 8/06 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006 r. oddalił skargę Z. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o oddaleniu skargi Z. M. na bezczynność wierzyciela. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący Z. M. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegającą na niepodejmowaniu czynności egzekucyjnych w celu wykonania przez J. J. obowiązku rozbiórki części piekarni zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 30 października 2002 r., która podlega wykonaniu od dnia 4 listopada 2004 r., to jest od dnia wydania wyroku przez NSA w sprawie o sygnaturze OSK 746/04 oraz w celu wykonania przez J. J. nakazu zaniechania użytkowania budynków jako piekarni zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2002 r., która podlega wykonaniu od dnia 23 stycznia 2004 r., to jest wydania wyroku przez WSA w Lublinie w sprawie o sygnaturze II SA/Lu 1046/02. Z dalszego przedstawienia stanu sprawy wynika, iż Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, oddalając postanowieniem z dnia [...] skargę na bezczynność wierzyciela, uznał, iż egzekucja obowiązku zaniechania użytkowania budynków jako piekarni została zakończona, gdyż Starosta przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie J. J. zmiany sposobu użytkowania budynków. Z kolei w sprawie egzekucji obowiązku rozbiórki części piekarni Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zarzut bezczynności jest niezasadny, gdyż wierzyciel podejmował czynności egzekucyjne stosownie do art. 26 § 4 i 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mianowicie upomnieniem wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, a następnie wystawił tytuł wykonawczy. Referując zażalenie skarżącego na postanowienie z dnia [...] Sąd wskazał, że skarżący zarzucił w nim naruszenie art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podniósł, iż organ egzekucyjny nie wszczął postępowania w celu wyegzekwowania obowiązku zaniechania użytkowania budynków jako piekarni oraz, że nie są prowadzone czynności egzekucyjne w celu wyegzekwowania nakazu rozbiórki. Czynności organu w tym zakresie, w ocenie skarżącego, są pozorne. Organ egzekucyjny nie zbadał bowiem w sposób wyczerpujący, czy osoba zobowiązana rzeczywiście zaniechała użytkowania jako piekarni obiektów wskazanych w decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nie stanowi przeszkody w prowadzeniu egzekucji ponieważ okoliczność taka nie jest wymieniona w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedstawiając uzasadnienie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Sąd stwierdził, że w obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, na podstawie którego wywiódł, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność wierzyciela. Ponadto interpretując art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyjął, iż wynika z niego, że dla uwzględnienia skargi wniesionej w tym trybie konieczne jest stwierdzenie bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W związku z tym przyjął, że bezczynnością jest brak podjęcia jakiejkolwiek czynności, celem której jest zastosowanie środków egzekucyjnych. Dalej organ stwierdził, jak przedstawił to Sąd, że z akt sprawy wynika, iż 22 lutego 2005 r. organ podjął czynność polegającą na przesłaniu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do dobrowolnego wykonania nakazu rozbiórki i w dniu 12 maja 2005 r. został wystawiony tytuł wykonawczy. Następnie w wyniku zaskarżenia tytułu przez zobowiązanego postępowanie trwało do 20 września 2005 r., kiedy to wierzyciel ponownie wystawił tytuł wykonawczy. Organ uznał zatem, iż zarzut bezczynności jest bezzasadny. Jeżeli zaś chodzi o egzekucję decyzji nakazującej zaniechania przez zobowiązanego J. J. użytkowania jako piekarni budynków posadowionych na jego działce, to organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż kilkakrotne kontrole (czego dowodem są protokoły oględzin w aktach sprawy) wykazały, iż J. J. dobrowolnie wykonał nakaz zawarty w decyzji. Wierzyciel nie miał zatem podstaw do podejmowania środków przymusu egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanego w celu wykonania nakazu. Przedstawiając zarzuty skargi, którą skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia 24 października 2005 r., Sąd wskazał, że skarżący zarzucił podjęcie rozstrzygnięć bez dokonania ustaleń stanu faktycznego oraz dokonanie oceny zarzutów podniesionych w skardze z dnia 28 lipca 2005 r. na bezczynność wierzyciela bez uwzględnienia stanu prawnego, w szczególności art. 33, art. 36 § 1 i art. 53 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Referując uzasadnienie skargi Sąd stwierdził, iż skarżący wskazał, iż stan faktyczny został ustalony w sposób nierzetelny i niezgodny z prawdą. Jego zdaniem wierzyciel ograniczył się w toku postępowania jedynie do czynności oględzin obiektu piekarni, nie zażądał natomiast okazania dokumentów handlowych, które potwierdziłyby prowadzenie piekarni przez zobowiązanego. Nadto organ z naruszeniem art. 53 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie sporządził protokołów z czynności egzekucyjnych ograniczając się jedynie do protokołów oględzin. Ponadto – zdaniem skarżącego - powoływanie się przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji na fakt zgłoszenia przez zobowiązanego Staroście zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych jako wystarczającą przesłankę zaprzestania czynności egzekucyjnych w kwestii zakazu użytkowania piekarni, stanowi naruszenie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż przepis ten nie przewiduje takiego zarzutu. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd podzielił w pełni stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie brak jest podstaw do przypisania wierzycielowi bezczynności, o której mowa jest wart. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu z bogatej dokumentacji w aktach sprawy wynika, iż wierzyciel jako organ egzekucyjny wielokrotnie kontrolował zobowiązanego w zakresie sposobu użytkowania obiektów budowlanych jako piekarni i z wyników tej kontroli jednoznacznie wynikało, iż zobowiązany nie użytkuje obiektów w sposób, który należałoby ocenić jako sprzeczny z wydanym nakazem. Sąd zaznaczył przy tym, że skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, dowodów przeciwnych nie przedstawił oraz, że podjęcie czynności egzekucyjnych, wobec dobrowolnego wykonania nakazu, naruszałoby art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu nie można również postawić wierzycielowi zarzutu bezczynności w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania decyzji o nakazie rozbiórki. W tym zakresie Sąd wskazał, że skarga Z. M. na bezczynność wierzyciela została wniesiona do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie w dniu 2 sierpnia 2005 r., kiedy toczyło się postępowanie zażaleniowe dotyczące wystawionego tytułu wykonawczego. Postępowanie to zakończyło się ponownym wystawieniem tytułu w dniu 20 września 2005 r. i tym samym nie można uznać, iż wierzyciel nie podjął czynności w celu doprowadzenia do wykonania obowiązków nałożonych decyzją. Ponadto Sąd zawarł w uzasadnieniu stwierdzenie, iż pozostałe zarzuty skargi dotyczące postępowań poprzedzających postępowanie egzekucyjne nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu w tym postępowaniu, nie miały one bowiem wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło na skutek przyjęcia, że organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że zobowiązany dobrowolnie wykonał zobowiązanie i zaniechał użytkowania obiektów budowlanych jako piekarni, zaś skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, dowodów przeciwnych nie przedstawił, co jest ustaleniem nietrafnym w świetle art. 36 § 1, 1a i 1b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 12 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wierzyciel jako organ egzekucyjny wielokrotnie kontrolował zobowiązanego w zakresie sposobu użytkowania obiektów jako piekarni, co zdaniem skarżącego jest poglądem nietrafnym, ponieważ działanie wierzyciela w tym zakresie nie było wnikliwe", - art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez niespełnienie wymogu należytej ‘głębokości orzekania’, co nastąpiło wobec pominięcia faktu domagania się przez skarżącego w przeprowadzenia przeciwdowodu w trybie art. 76 § 3 k.p.a. przeciwko ustaleniom wierzyciela co do ustaleń tego organu zawartych w protokołach oględzin", - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, z jakich przyczyn nie wziął pod uwagę okoliczności mających miejsce przed postępowaniem egzekucyjnym, co skarżący podnosił na dowód nierzetelności, nieprawidłowości oraz noszącego znamiona poświadczania nieprawdy działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako podstawy do twierdzenia, iż protokoły sporządzane przez ten organ z miejsca posadowienia obiektów co do zaniechania ich użytkowania jako piekarni, są również nieprawdziwe". Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący wskazał, po skrótowym opisie uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, że w oparciu o "art. 36 u.p.p.s.a. należy stwierdzić, że w toku postępowania przed organami administracji skarżący wnosił o zasięgnięcie przez wierzyciela - organ egzekucyjny, informacji o zatrudnieniu, płaconych podatkach od wynagrodzeń, składkach na ubezpieczenie społeczne od właściwych organów administracji publicznej. Uprawnionym do żądania tych dokumentów w celu przeprowadzenia dowodu co do tego, że zobowiązany stale użytkuje obiekty jako piekarnię, jest organ egzekucyjny. Sam zobowiązany twierdził, m.in. w postępowaniu przed NSA OZ w Rzeszowie, że zatrudnia w piekarni 49 osób. Ustawa nie przyznaje skarżącemu prawa do samodzielnego żądania w/w informacji. Wierzyciel nie ustosunkował się nigdy do tego wniosku dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił i nie rozpatrzył tego zagadnienia." Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzuty skargi dotyczą ustaleń faktycznych odnoszących się do bezczynności w sprawie egzekucji obowiązku zaniechania użytkowania obiektów budowlanych jako piekarni. Dalej podnieść należy, iż w skardze kasacyjnej próbuje się kwestionować ustalenie faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, sprowadzające się do tezy, że J. J. wykonał nałożony na niego decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2002 r. obowiązek zaniechania użytkowania obiektów budowlanych jako piekarni. Kwestionując to ustalenie faktyczne skarżący twierdzi, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż oddalił skargę, mimo że naruszono przepisy postępowania egzekucyjnego. Z kolei to naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego w skardze kasacyjnej określono, jako przyjęcie, "że organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że zobowiązany dobrowolnie wykonał zobowiązanie i zaniechał użytkowania obiektów jako piekarni, zaś skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, dowodów przeciwnych nie przedstawił, co jest ustaleniem nietrafnym w świetle art. 36 § 1, 1a i 1b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 12 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wierzyciel jako organ egzekucyjny wielokrotnie kontrolował zobowiązanego w zakresie sposobu użytkowania obiektów jako piekarni, co zdaniem skarżącego jest poglądem nietrafnym, ponieważ działanie wierzyciela w tym zakresie nie było wnikliwe". Należy zatem przyjąć, iż skarżący zarzuca w skardze kasacyjnej naruszenie art. 36 § 1, § 1a i § 1b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) oraz art. 12 k.p.a. Według wskazanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów (§1), informacje i wyjaśnienia te udzielane są nieodpłatnie przez uczestników postępowania egzekucyjnego oraz organy administracji publicznej i jednostki im podległe lub przez nie nadzorowane (§1a), udostępnianie tych informacji nie narusza obowiązku zachowania przez nich tajemnicy określonej w odrębnych przepisach (§1b). Jak widać naruszenie art. 36 § 1a przez organ egzekucyjny nie jest możliwe, gdyż norma zawarta w tym przepisie jest skierowana do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji i wyjaśnień (zakaz pobierania opłat z tego tytułu), zaś naruszenie art. 36 § 1b przez organ egzekucyjny mogłoby mieć miejsce, gdyby żądał on informacji, której udzielenie wiązało by się z naruszeniem obowiązku zachowania tajemnicy określonej w odrębnych przepisach. Oceniając zaś zarzut naruszenia art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy zauważyć, że przepis ten nie nakłada na organ egzekucyjny obowiązku żądania informacji i wyjaśnień. Przepis ten daje jedynie uprawnienie temu organowi do żądania od określonych podmiotów informacji i wyjaśnień. Obowiązki tym przepisem nakładane są zatem na podmioty w nim wymienione, od których można żądać informacji i wyjaśnień. Przepisem, który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest art. 7 k.p.a., który stosuje się do postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednakże w skardze kasacyjnej naruszenia tych dwóch ostatnich przepisów nie zarzucono. Sąd zaś stosownie do treści art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 36 § 1, § 1a i § 1b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za chybiony. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 12 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Zawiera on więc zasadę szybkości postępowania a nie prawdy obiektywnej i z tego względu nie nadaje się do kwestionowania ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na nieporozumieniu. Przepis ten nakazuje sądowi administracyjnemu objęcie rozstrzygnięciem aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w celu usunięcia naruszenia prawa oraz jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Tego przepisu nie sposób zatem naruszyć poprzez pominięcie jakiegoś faktu, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to Sąd pierwszej instancji tego przepisu nie naruszył, gdyż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn nie wziął pod uwagę okoliczności mających miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, iż postępowania poprzedzające postępowanie egzekucyjne nie mogły być przedmiotem jego rozważań, gdyż nie miały wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.