I OSK 958/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Zdzisław Kostka (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005r. sygn. akt II SA/Wa 2411/04 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie II SA/Wa 2411/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a,, po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...], uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku służbowego, ustalił nowy termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień 15 października 2004 r., w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Opisując stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Sąd przytoczył za uzasadnieniem decyzji tego organu istotne fakty, które sprowadzają się do następujących okoliczności: W dniu 7 czerwca 2004 r. A. W. złożył do Komendanta Głównego Policji raport o zwolnienie ze służby w Policji. Dyrektor Centralnego Biura Śledczego KGP, przekazując raport zaproponował termin zwolnienia na dzień 31 lipca 2004 r. O proponowanym terminie zwolnienia ze służby A. W. został poinformowany telefonicznie z prośbą o pisemne potwierdzenie swojej woli. Kolejnym raportem z dnia 6 lipca 2004 r. poprosił o zwolnienie ze służby z dniem 15 sierpnia 2004 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] zwolnił A. W. ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z dniem zaproponowanym przez niego. Wskazana decyzja została doręczona mu 20 sierpnia 2004 r. A. W. złożył od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, iż decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego stała się bezprzedmiotowa, gdyż ustały przyczyny warunkujące podjęcie przez niego decyzji o zwolnieniu ze służby. Przytaczając argumentację prawną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Sąd wskazał, co następuje: Organ administracji uznał, że złożony przez A. W. w dniu 7 czerwca 2004 r. raport o zwolnienie ze służby w Policji stanowił oświadczenie woli rodzące skutki prawne. Wniosek taki może być przez policjanta skutecznie cofnięty tylko wtedy, gdy cofnięcie dotarło do organu przed wnioskiem albo, gdy organ na takie cofnięcie się godzi. Zgoda na cofnięcie wniosku należy do uznania organu administracyjnego. Natomiast odwołanie A. W. z dnia 27 sierpnia 2004 r., w którym cofa prośbę z dnia 7 czerwca 2004 r. o zwolnienie ze służby wpłynęło do organu I instancji już po wydaniu decyzji. Komendant Główny Policji mógł, lecz nie miał obowiązku przychylić się do wniosku strony o wyrażenie zgody na anulowanie decyzji o zwolnieniu. Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie woli, jakie ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła ona skutecznie zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z treści tego przepisu wynika również, że oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym, jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. Skoro Komendant Główny Policji nie wyraził zgody na cofnięcie prośby o zwolnienie ze służby w Policji, odwołanie takiego oświadczenia woli przez stronę w świetle art. 61 k.c. należy uznać za bezskuteczne. Ponadto A. W. w swoim raporcie z dnia 6 lipca 2004 r. ponownie prosił Komendanta Głównego Policji o zwolnienie ze służby, określając termin zwolnienia na dzień 15 sierpnia 2004 r. Komendant Główny Policji wydając rozkaz personalny nr [...] uwzględnił w całości prośbę policjanta zarówno co do terminu, jak i podstawy zwolnienia ze służby. W tej sytuacji skoro zwolnienie A. W. nastąpiło na jego wniosek we wskazanym przez niego terminie, a organ policyjny nie miał obowiązku przychylenia się do późniejszej prośby o zmianę decyzji, to wydana decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby prawa nie narusza. Zmiana rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej daty zwolnienia wynika z faktu, że decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji z dniem 15 sierpnia 2004 r. została doręczona stronie w dniu 20 sierpnia 2004 r. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest z nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a więc z chwilą doręczenia rozkazu organ powiadomił stronę o swojej woli rozwiązania stosunku i dopiero od tej daty strona mogła skutecznie bronić swych interesów prawnych. Przytaczając zarzuty skargi A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wnosił on o uchylenie decyzji, zarzucając zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji organu drugiej instancji rażące naruszenie prawa, poprzez naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji polegające na zwolnieniu go z Policji pomimo, iż żadna przesłanka z art. 41 ust. 3 nie wystąpiła, bowiem jego oświadczenie z dnia 7 czerwca 2004 r. zawierało warunek uzależniający jego byt od zdarzeń przyszłych, nie było oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, bezpośrednio nie wyrażało woli wywołania określonego skutku cywilnoprawnego, zostało skutecznie cofnięte poprzez uzupełnienie warunku oczyszczenia go z zarzutów przez media przed wskazanym przez niego terminem zwolnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też, że A. W. ponadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. i podnosił, że wywierano na niego presję, aby złożył raport o zwolnienie z Policji, pomimo iż odejście z Policji nie było zgodne z jego wolą oraz, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia oraz źe z prośbą o zwolnienie wystąpił w dniu 7 czerwca 2004 r., natomiast rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło dopiero w dniu 15 października 2004 r. Przedstawiając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezsporne jest, iż złożony przez skarżącego w dniu 7 czerwca 2004 r. raport o zwolnienie ze służby w Policji stanowił oświadczenie woli wywołujące określone skutki prawne wobec organu w postaci zwolnienia A. W. ze służby. Stosownie do art. 61 k.c, odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, a jeżeli oświadczenie woli doszło do wiadomości adresata - to odwołanie takiego oświadczenia woli może nastąpić jedynie za jego zgodą. Zgoda na cofnięcie wniosku należy do uznania organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie skarżący od dnia złożenia raportu o zwolnienie ze służby do daty zwolnienia nie występował o wycofanie raportu. Skoro zatem Komendant Główny Policji nie wyraził zgody na cofnięcie prośby o zwolnienie ze służby w Policji, odwołanie takiego oświadczenia woli przez stronę w świetle art. 61 k.c. należy uznać za bezskuteczne. Zmiana rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej zwolnienia wynika z faktu, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji z dniem 15 sierpnia 2004 r. została doręczona stronie w dniu 20 sierpnia 2004 r. Zgodnie z dyspozycją art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a więc z chwilą doręczenia rozkazu organ powiadomił stronę o swojej woli rozwiązania stosunku i dopiero od tej daty strona mogła skutecznie bronić swoich interesów prawnych. Ponieważ decyzji o zwolnieniu w pierwszej instancji nie nadano w oparciu o art. 108 k.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności, decyzja nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu, a wniesione przez skarżącego odwołanie wstrzymało jej wykonanie na podstawie art, 130 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł, działający przy pomocy adwokata, skarżący. Jako podstawy skargi kasacyjnej powołano naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez błędną wykładnię przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu, że policjant może być zwolniony ze służby w terminie przekraczającym trzy miesiące od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez nieuwzględnienie treści art. 10 § 1 i art. 128 k.p.a., polegające na pominięciu faktu niezapewnienia skarżącemu przez organ pierwszej instancji udziału w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oraz przyjęciu, że odwołanie od decyzji rozwiązującej stosunek służbowy stanowi wycofanie oświadczenia woli w rozumieniu art. 61 k.c. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że w myśl art. 41 ust. 3 ustawy o Policji "policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby". Zapis ten oznacza, że zwolnienie policjanta ze służby po upływie tego terminu jest niedopuszczalne. Z porównania daty wystąpienia przez A. W. z wnioskiem o zwolnienie (dzień 7 czerwca 2004 r.) i ustalonej decyzją ostateczną daty rozwiązania z nim stosunku służbowego (dzień 15 października 2004 r.) wynika, że określony w powołanym przepisie termin został przekroczony. Tym samym zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej istotne jest, że sytuacja taka nie powstała z winy A. W. Skarżący nie utrudniał prowadzonego postępowania, odbierał korespondencję i odpowiadał na zadawane mu telefonicznie pytania. Mimo to postępowanie prowadzono w sposób przewlekły, z naruszeniem art. 35 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby zakończono je w ustawowym terminie, to zastosowanie art. 130 § 2 k.p.a. nie spowodowałoby przekroczenia terminu określonego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku prowadzi także do błędnego wniosku, iż każde odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby jest wycofaniem wcześniejszego oświadczenia woli policjanta w tym zakresie. W ocenie skarżącego jest to jednak możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy odwołanie nie wskazuje żadnych naruszeń prawa. Organ pierwszej instancji może wówczas wykorzystać względną dewolutywność odwołania (art. 132 k.p.a.). Natomiast, gdy strona podnosi wyłącznie naruszenia prawa materialnego lub procesowego to już nie wycofuje oświadczenia woli w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego tylko kwestionuje formaino-prawną prawidłowość wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej tak było w postępowaniu dotyczącym skarżącego; tym samym odwołania A. W., w którym podniósł wadliwości kwalifikowane decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania nie można traktować jako wycofania oświadczenia woli zawartego w raporcie z dnia 7 czerwca 2004 r. W związku z tym, zdaniem skarżącego, wszelkie rozważania na ten temat zarówno w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, były bezprzedmiotowe. Podkreślił on przy tym, że spłycenie oceny zaskarżonych decyzji administracyjnych poprzez wyłączne badanie czy nie wystąpiły przesłanki wad oświadczenia woli lub czy nie nastąpiło jego skutecznie wycofanie nie stanowi zadość stawianym Sądom w tym zakresie wymogom prawnym. Następstwem powyższego jest także - zdaniem skarżącego - brak dokonania oceny zapewnienia przez organy rozpatrujące sprawę udziału skarżącego w prowadzonym postępowaniu. Nie jest trafne, jak wywodził, twierdzenie, iż termin rozwiązania stosunku służbowego wskazany w raporcie policjanta nie wiąże organu. Policjant może nie mieć bowiem interesu prawnego odejść ze służby w innym terminie niż wskazany przez siebie. Pierwotne zwolnienie z dniem 20 sierpnia 2004 r. oraz ostateczne z dniem 15 października 2004 r. nie uwzględniały żądania skarżącego w tym zakresie. Zdaniem skarżącego prawidłowe zapewnienie udziału strony w postępowaniu administracyjnym wymagało chociażby uzgodnienia tego terminu. Natomiast brak takich ustaleń nie upoważniał organów do samodzielnego wyważania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Na zaistnienie tej kwalifikowanej wady postępowania (braku udziału strony), a nie uwzględnionej przez Sąd, wskazuje także - zdaniem skarżącego - to, iż nie informowano go o zmianach stanu faktycznego, który wpłynął na sformułowanie prośby o zwolnienie ze służby w Policji. Było to istotne, gdyż wiedząc o nich mógł skutecznie wycofać swoje oświadczenie woli. Ujawnienie okoliczności po wydaniu decyzji o zwolnieniu przez organ pierwszej instancji uczyniło wycofanie oświadczenia woli bezprzedmiotowym. W oparciu o te podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej to jej podstawy (art. 174) i zakres zaskarżenia (art. 176). W skardze kasacyjnej złożonej w rozpoznawanej sprawie skarżący powołał obie podstawy skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując drugą podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazał, jako naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie art. 10 § 1 i art. 128. Przepisy te nie były jednak stosowane przez sąd administracyjny pierwszej instancji. W związku z tym ta podstawa skargi kasacyjnej nie jest zasadna. Nie jest też zasadna podstawa skargi kasacyjnej oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7 z 2002 r, poz. 58 ze zm.). Przepis ten stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W związku z tym powstaje istotne pytanie, czy zwolnienie, o którym mowa w tym przepisie, to zwolnienie ostateczną decyzją, czy też wystarczy, że data zwolnienia określona w decyzji organu pierwszej instancji będzie mieściła się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia policjanta ze służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego względy funkcjonalne przemawiają za tym, aby uznać, że w powołanym przepisie chodzi o datę zwolnienia policjanta ze służby określoną w decyzji organu pierwszej instancji. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji zawiera normę, która nakazuje przełożonemu policjanta, który zgłosił pisemne wystąpienie ze służby, zwolnić go nie później niż w terminie 3 miesięcy od tego wystąpienia. Uzasadnieniem dla takiej normy jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez czas jakiś wykonywał jeszcze swoje obowiązki. Funkcja tego przepisu będzie zatem spełniona, jeżeli przyjmie się, że chodzi w nim o termin zwolnienia określony w decyzji organu pierwszej instancji. Wówczas bowiem zagwarantowane są zarówno prawa policjanta, jak i potrzeby służby. Jeżeli zaś policjant wnosi odwołanie od decyzji o zwolnieniu go ze służby na skutek wystąpienia, to godzi on się na ewentualne późniejsze, wynikające z wszczęcia postępowania odwoławczego, określenie daty zwolnienia. Uznanie, że w takim przypadku data zwolnienia ze służby nadal powinna zawierać się w terminie do 3 miesięcy od pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby kłóci się z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Skoro decyzja administracyjna wiąże od chwili doręczenia (art. 110 k.p.a.), to w razie wniesienia odwołania zachowanie terminu wskazanego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji byłoby bardzo utrudnione, w szczególności wówczas, gdyby organ administracji wybrał przewidziany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sposób doręczania pism przez pocztę (art. 39). Mogłoby to prowadzić do wykorzystywania odwołania do uchylania się od skutków oświadczenia o wystąpieniu ze służby. Wówczas zawarta w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji norma o charakterze gwarancyjnym prowadziłaby do niezamierzonych przez ustawodawcę skutków. Nadto przepis ten stanowiłby dysfunkcjonalny element w procedurze zwalniania policjantów. Nie można zaś zakładać, że racjonalny ustawodawca wprowadza uregulowania, które mają na celu dezorganizację. W związku z tym należy przyjąć, że przewidziany w art. 41 ust, 3 ustawy o Policji termin jest zachowany, jeżeli określona w decyzji organu pierwszej instancji data zwolnienia policjanta ze służby mieści się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia przez policjanta ze służby. W konsekwencji przedstawionej wykładni art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył tego przepisu prawa materialnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.