II SA/Gl 357/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. I. i W. I. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. działając w oparciu o art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wraz z warsztatem samochodowym w przyziemiu, zlokalizowanego na nieruchomości nr A przy ul. A nr X w J.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że prowadzone przez J. S. na opisanej nieruchomości roboty budowlane w sposób istotny odbiegały od warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. W szczególności inwestor dobudował do części budynku jedną kondygnację, zmienił kształt i lokalizację lukarn, wprowadził zmiany w sposobie użytkowania obiektu przystosowując poddasze do funkcji sali bankietowej służącej do prowadzenia działalności gospodarczej. Opisana decyzja poprzedzona została postanowieniem PINB w J. z dnia [...] r. wstrzymującym prowadzone roboty budowlane, a także decyzją z dnia [...] r., którą organ na mocy art.51 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia [...] r. projektu budowlanego zamiennego. Wskazać też należy, że ostatnio wymieniona decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Z decyzją odmawiającą zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego nie zgodzili się Z. I. i W. I. współwłaściciele sąsiednich nieruchomości położonych przy ul. A nr Y i Z w J.. Zarzucili oni, że skoro inwestor w terminie nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, a to nie złożył prawidłowo sporządzonej dokumentacji wraz z wymaganymi uzgodnieniami organ I instancji zamiast decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego powinien wydać decyzję nakazującą na mocy art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie go do stanu poprzedniego. Odwołujący się podnieśli także, że PINB w J. po wskazanym w swojej decyzji terminie przeprowadził rozprawę administracyjną, o której w dodatku nie zostali oni zawiadomieni. Wskazali wreszcie, że organ nie wstrzymał w oparciu o art. 71 a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego użytkowania części przedmiotowego obiektu, w której bez wymaganego zgłoszenia nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że PINB w J. prowadził postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. , a w szczególności art. 80, art. 81 jak i art. 10 § 2, art. 9 oraz art. 11 tej ustawy, a ponadto zaskarżona decyzja nie legalizuje stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia części budynku jako sali bankietowej organ odwoławczy wskazał, że na J. S. organ I instancji nałożył z tego powodu mandat karny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. I. i W. I. wnieśli o uchylenie decyzji [...]WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB w J.. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały w całości zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji odnoszące się do braku podstaw prawnych do wydania w sprawie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz zaniechania wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 tej ustawy nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie go do stanu pierwotnego. Skarżący podnieśli także, że powierzchnia użytkowa części usługowej wybudowanego budynku przekracza 30 % jego powierzchni całkowitej, co narusza art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Wybudowany obiekt narusza też ustalenia zawarte w odnoszącej się do niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zapisy obowiązującego wówczas planu miejscowego, a także przekracza standardy w zakresie emisji hałasu do środowiska i zanieczyszczeń powietrza. Ponadto skarżący zarzucili organom naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym włączenia do akt sprawy opracowania dotyczącego oceny uciążliwości obiektu będącego przedmiotem postępowania, w którym w sposób niezgodny z treścią planu miejscowego podano jego zapisy odnoszące się do działki inwestora. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący poinformowali o wniesieniu skarg do WSA na kolejne wydane w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego, a to decyzję zatwierdzającą zamienny projekt budowlany przedmiotowego budynku oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz poinformowali o wniesionej do WSA skardze z dnia [...] r. na bezczynność PINB w J. ( sygn. akt SAB/Gl 30/05 ). Do akt sprawy została także dołączona wydana już po zaskarżonym akcie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją tą uchylona została w całości decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r., którą udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu oraz stwierdzająca nieważność tej ostatnio wymienionej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Poddana kontroli Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu w rozumieniu przytoczonego przepisu należy w szczególności rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym m.in. zmianę jego kubatury, wysokości i liczby kondygnacji ( argument a contrario z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie ulega zatem wątpliwości, że obiekt budowlany realizowany przez J. S. na działce nr A obręb J. – D. w J. w sposób istotny odbiegał od projektu budowlanego zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Wobec tego prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. uznał, że sytuacja ta została objęta hipotezą zawartą w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i decyzją z dnia [...] r. działając w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem określony został także na dzień [...] r. termin wykonania nałożonego obowiązku. Złożona przez inwestora w zakreślonym terminie dokumentacja techniczna nie spełniała jednak – zdaniem organu nadzoru budowlanego – wymogów określonych w jego decyzji, a także w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. nr 120, poz. 1133 ). Wobec powyższego organ wezwał inwestora pismem z dnia [...] r., doręczonym mu w dniu [...] r., do jej uzupełnienia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Przedłożona ponownie dokumentacja nie uzyskała jednak "jednoznacznych opinii" Prezydenta Miasta J. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J., co do uciążliwości akustycznej obiektu w stosunku do nieruchomości sąsiednich i w tym stanie rzeczy organ I instancji wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego. Zdaniem skarżących decyzja taka nie znajduje jednak oparcia w przepisach prawa, bowiem przywołany w jej podstawie prawnej art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego daje jedynie podstawę do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zarzut ten w opinii Sądu należy uznać za uzasadniony. Jak się zdaje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., a następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznały, że w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego znajdują zastosowanie na zasadzie analogii przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące tryb postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie zatwierdzania projektów budowlanych i udzielania pozwolenia na budowę, które zostały zamieszczone w art. 32 – 35 tej ustawy. Wskazać jednak należy, że przepisy zawarte w art. 51 Prawa budowlanego nie zawierają odesłania nakazującego odpowiednie stosowanie wskazanych wyżej przepisów, jak to ma miejsce w art. 36 a ust. 3 tej ustawy. Tym samym przyjdzie uznać, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji mimo, że zawiera umocowanie do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji " w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednak nie upoważnia tego organu do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia przedłożonego przez zobowiązanego projektu budowlanego zamiennego. Przepisy zamieszczone przez ustawodawcę w art. 51 Prawa budowlanego nie regulują bowiem trybu zatwierdzania projektu budowlanego, lecz tryb legalizacji obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych z naruszeniem prawa w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1. Sąd odstąpił jednak od stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzestając jedynie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż błędne zastosowanie przywołanego przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie wynikało wprost z jego bezpośredniego językowego rozumienia, lecz z przeprowadzonej wykładni. Na akceptację Sądu nie zasługuje natomiast stanowisko skarżących odnoszące się do skutku przekroczenia przez zobowiązanego terminu określonego w decyzji organu nadzoru budowlanego w jakim winien zostać sporządzony i przedstawiony projekt budowlany zamienny. Wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określony przez organ termin do wykonania nałożonego obowiązku jest bowiem terminem procesowym i jako taki może być przez organ na wniosek strony przedłużany lub skracany, a jeżeli strona nie dopełniła w tym terminie nakazanych czynności podlega on także przywróceniu w trybie art. 58 k.p.a. Tym samym organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję nakazującą w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź też doprowadzenie go do stanu poprzedniego tylko w przypadku niewykonania w terminie obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast w razie, gdy projekt zamienny przedłożony przez podmiot zobowiązany nie odpowiada wymogom określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien wezwać ten podmiot do usunięcia wskazanych nieprawidłowości wyznaczając jednocześnie termin do ich usunięcia. Wezwanie to powinno zostać wydane stosownie do przepisu art. 123 § 1 k.p.a. w formie postanowienia. Wobec wydania przez organy nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowej inwestycji kolejnych już decyzji administracyjnych, na które zostały wniesione skargi do WSA w Gliwicach Sąd zrezygnował z zamieszczenia w niniejszym uzasadnieniu szczegółowych wskazań co do dalszego toku postępowania. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i 202 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).