II SA/Bk 1064/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z dnia 5 grudnia 2003. poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania pana W. Z. z dnia [...] sierpnia 2005 roku, od decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 roku, znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nakazującej panu W. Z. rozbiórkę domku letniskowego, wybudowanego samowolnie na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] w miejscowości W., gm. K., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2005 roku przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzono, że na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w miejscowości W. (gm. K.) wybudowany został domek letniskowy, drewniany o wym. 8,30 x 10,10m, dwuspadowy, kryty blachą, bez fundamentów, posadowiony na słupach betonowych. Przedmiotowy obiekt został usytuowany w odległości 70 m od linii brzegowej rzeki P. Obiekt ten został wybudowany w roku nabycia prawa własności do działki tj. w 2000 roku. Na podstawie wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2005 roku Nr [...] Wójta Gminy K. ustalono, że działka oznaczona nr geodezyjnym [...] położona we wsi W., nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie była wydawana w Urzędzie Gminy K. decyzja o warunkach zabudowy dotycząca tej działki. Nie było również wydawane pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ I instancji mając na uwadze to, że inwestor nie posiadał w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz to, że działka o nr geod. [...] położona we wsi W. nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] sierpnia 2005 roku, na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, nakazał panu W. Z. rozbiórkę omawianego domku letniskowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzje podkreślił, iż obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dopuszczają możliwość legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem, że inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jej braku - z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz obiekt nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Z informacji nadesłanej z Urzędu Gminy K. wynika natomiast, że przedmiotowa działka nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor w dniu wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego nie posiadał ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania działki dla przedmiotowego obiektu. Tym samym organ odwoławczy również uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego powyższą samowolę budowlaną. Mając na uwadze powyższe organ II instancji nie znalazł podstaw prawnych do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący W. Z. zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które pozwalałyby na zalegalizowanie budowy, 2. uchybienia formalne w postaci braku możliwości wniesienia uwag do protokołu kontroli i błędów w zapisach co do treści samego protokołu. Skarżący podniósł, iż w jego ocenie istnieje prawna możliwość zalegalizowania budowy w oparciu o przepisy prawa budowlanego, które zezwalają na postawienie budynku, jeżeli na działce bezpośredniej sąsiadującej stoją wcześniej postawione zabudowania, a tak jest w niniejszej sprawie. Bezpośrednio bowiem do jego działki przylegają zabudowania gospodarcze Państwa N. Ponadto skarżący wskazał, iż zabudowania znajdujące się na jego działce, nie mają trwałego posadowienia a znajdują się jedynie na betonowych bloczkach. W związku z tym zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie mogą być uznane za budynek i nie wymagały pozwolenia na budowę. Końcowo skarżący również kwestionował sposób sporządzenia protokołu z kontroli. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umożliwienie legalizacji budowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W pierwszym względzie podkreślić należy, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną, albowiem domek letniskowy o wymiarach 8,30 x 10,10 m zlokalizowany na działce o nr geodezyjnym [...], w miejscowości W. w gminie K., na którego realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia budowlanego, został wybudowany w 2000 roku przez pana W. Z. bez pozwolenia. Samowolą budowlaną jest każde wykonanie obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli przepisy prawa budowlanego takiego pozwolenia wymagają, niezależnie od przyczyn prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wskazuje, iż przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. I tak ust. 2 tegoż artykułu określa, iż przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (ust. 3 art. 3). W świetle tych definicji niewątpliwie należy stwierdzić, iż będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt budowlany, znajdujący się na działce nr [...] we wsi W., określany przez samego skarżącego domkiem letniskowym nie można zaliczyć do kategorii "budynek", choćby z tego powodu iż nie jest trwale związany z gruntem. Jest on bowiem posadowiony na bloczkach betonowych i nie posiada fundamentów. Niemniej jednak z całą pewnością należy go zaliczyć do "budowli", czyli obiektu budowlanego niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury, co potwierdza kserokopia dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. W podobnym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż fakt, że przedmiotowy budynek nie posiada fundamentów, a jest oparty jedynie na słupach stanowi o tym, że należy zaliczyć go do budowli, a nie budynków. Zarówno jednak budowle, jak i budynki zaliczają się do obiektów budowlanych (sygn. akt IV SA 2088/96, LEX nr 47193). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż przedmiotowy obiekt (budowla) nie mieści się w kategorii obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które można budować w oparciu o zgłoszenie. Z art. 29 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, tj. m.in. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2 (art. 29 ust 1 pkt. 1 lit a). Z kolei art. 29 ust. 1 pkt. 2 powyższej ustawy dopuszcza (w oparciu o zgłoszenie) budowę wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Omawiany domek letniskowy nie spełnia żadnego z powyższych kryteriów, a więc jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja tego obiektu bez pozwolenia na budowę była samowolą budowlaną. Stwierdzenie to skutkowało koniecznością ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, czy na tle niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do zastosowania procedury określonej w art. 48 i 49 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Podkreślić należy przy tym, że obowiązki organu nadzoru budowlanego w sytuacji samowoli budowlanej i ewentualnej jej legalizacji określa przepis art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z tym artykułem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować skarżącym możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania, a więc, przede wszystkim, zaświadczenia organu gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz projektu budowlanego ze wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami. Legalizacja jest zatem możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Znowelizowane brzmienie ust. 2 pkt. 1 art. 48 prawa budowlanego uwzględnia postanowienia nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym zasad uzgadniania planowanej inwestycji z wymogami gospodarowania przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostały w niej wyróżnione dwa punkty wskazujące różne typy aktów, które mogą określać zasady gospodarowania przestrzennego: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostateczna, w dniu wszczęcia postępowania, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzenie warunku ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do komentowanego przepisu stanowi wyraz tej zaznaczonej w orzecznictwie i doktrynie tendencji i jednoznaczne rozszerzenie jej oddziaływania również na regulację dotyczącą legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b prawa budowlanego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być ostateczna "w dniu wszczęcia postępowania". Mowa jest o wszczęciu postępowania zmierzającego do realizacji normy materialnej określonej w art. 48 prawa budowlanego. Stwierdzenie przez organ, że dany obiekt budowlany jest budowany lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, pociąga za sobą - co do zasady - obowiązek wydania decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Przed podjęciem tej decyzji organ jest jednak zobowiązany do sprawdzenia, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Jeżeli tak, wówczas postępowanie jest prowadzone według reguł określonych w tym przepisie oraz w przepisach następnych. Mając na uwadze powyższe i przechodząc na grunt niniejszej sprawy z całą stanowczością należy podkreślić, iż trafnie organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż w stosunku do skarżącego nie można było wszcząć procedury legalizacyjnej samowolę budowlaną. W dacie bowiem wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiotowa działka nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pismo z Urzędu Gminy K. k.17 akt administracyjnych sprawy), a skarżący nie legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie spełnił on zatem przesłanek warunkujących legalizację samowoli budowlanej. Wobec tych okoliczności organy zobowiązane były do nakazania rozbiórki obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 roku wskazał, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (IV SA 1311/96, LEX nr 47790). Okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują zatem jednoznacznie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego, nie nastąpiło też naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Kontrolując bowiem zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może posługiwać się innymi kryteriami oceny niż te, które wynikają z przepisów prawa. Argumenty natomiast skarżącego, iż prawo budowlane (choć skarżący nie podał żadnych konkretnych artykułów z prawa budowlanego) w niniejszej sprawie pozwala zalegalizować obiekt budowlany, stanowią jedynie polemiką z ustaleniami organów administracji. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, długość i szerokość obiektu z uwzględnieniem tarasu, bowiem i tak domek letniskowy stanowi obiekt budowlany, a więc na jego realizację wymagane było pozwolenie na budowę. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skoro Sąd nie stwierdza, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, skargę jako nieuzasadnioną, należało oddalić na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).