IV SA/Wa 194/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) listopada 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia (...) czerwca 2005 r. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2005r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( jedn. tekst z 2004r. Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 par. 1 pkt w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) czerwca 2005r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych, w tym stacji gazu płynnego, na działkach nr (...) i (...), położonych przy drodze krajowej nr (...) w m. G. gm. B.. W uzasadnieniu postanowienia podano, że stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ stwierdził, że co prawda obecnie istnieje zjazd indywidualny z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...), na który inwestor uzyskał zgodę decyzją z dnia (...) maja 2001r., to jednak zgodnie z § 55 ust.1 pkt 3 w zw. z § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430) realizacja stacji paliw wymaga wykonania zjazdu publicznego o określonych parametrach technicznych, a przede wszystkim dokonania przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego i wyposażenia go w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi. Przepis § 78 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia wymaga ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego wyposażenia zjazdu publicznego w dodatkowe pasy ruchu z drogi krajowej klasy G zwłaszcza, gdy miarodajne godzinowe natężenie ruchu na drodze przekracza 400 poj/godz. Droga krajowa nr (...) została zakwalifikowana jako droga klasy G, miarodajne natężenie ruchu na tej drodze wynosi 540 poj/godz. Zdaniem organu, wykonanie zjazdu publicznego do działkach nr (...) i (...), na których ma być realizowana planowana inwestycja, nie jest możliwe, gdyż ze względu na ich położenie zjazd usytuowany byłby w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr (...) z droga gminną, prowadząca do m. D., a to jest niedopuszczalne w świetle § 113 ust.3 pkt 1 w zw. § 78 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia. Obszar tego oddziaływania wyznaczają ustawione odpowiednio po prawej i lewej stronie drogi krajowej znaki A-6b i A-6c - skrzyżowanie z droga podporządkowaną. Poza tym z uwagi na usytuowane tych działek przy ww. skrzyżowaniu nie jest możliwe wyposażenie zjazdu publicznego w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi i na drogę ( pas wyłączenia i włączenia ruchu). Organ nadto podkreślił, że nie jest możliwe wykonanie również zjazdu z drogi gminnej, prowadzącej do m. D., jak zakłada przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy ( pkt II.3.7), gdyż zjazd byłby usytuowany wręcz na samym skrzyżowaniu, stanowiąc jego wlot. W konkluzji organ podniósł, że wydanie pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia pozostawałoby w sprzeczności zarówno z przepisami powszechni obowiązującymi, jak też z ważnym interesem społecznym ( art.. 7 kpa), którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr (...). W skardze na powyższe postanowienie S. S. podniósł , że organ uzgadniający nie wziął po uwagę, że projektowany obiekt będzie realizowany na terenie zabudowanym, gdzie obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/godz. Podkreślił nadto, że obecnie na działach (...) i (...), przylegających do drogi krajowej nr (...) prowadzi skład budowlany i w ciągu dnia wjeżdża i wyjeżdża dziesiątki samochodów, które nie powodują zakłóceń w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Skarżący podniósł, że posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia, za wyjątkiem pozytywnego uzgodnienia GDDKiA. Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego skargi. Skarżący na rozprawie oświadczył, że jest w stanie wykonać dodatkowy pas ruchu wymagany przy zjeździe publicznym, wykorzystując do tego część działek nr (...) i (...), stanowiących jego własność, przylegających do jego działki nr (...). Oświadczył nadto, że od skrzyżowania z droga gminną do końca działki (...) jest około 100 merów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym oraz przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie z dnia (...) czerwca 2005r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, decyzję o warunkach zabudowy wydaje ( zastrzeżeniem wyjątków nie dotyczących niniejszej sprawy) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53. ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wspomniane uzgodnienie w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy wymagane jest od właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa ( ust. 4 art. 53). Przywołany wyżej przepis art. 60 ust.1 ustawy wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach : opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym , bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący ( por. uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999r. sygn. OPK 14/98 , ONSA 3/199, poz. 80). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów ( art. 60 ust. 4 ustawy). Przedkładany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać załączniki, stanowiące jej integralną część. Jednym z tych załączników w myśl art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest kopia mapy zasadniczej lub mapy katastralnej w skali 1: 500, lub 1:1000, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, przedstawiająca linie rozgraniczające terenu inwestycji. Drugim załącznikiem w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) są wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ uzgodnieniowy nie dostrzegł, że przedłożony przez organ decydujący - Wójta Gminy B.- projekt decyzji o ustaleniu warunków dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego z dnia 20 marca 2005r. pozbawiony jest wskazanych wyżej załączników, stanowiących jej integralną część. Dokonanie uzgodnienia w warunkach, gdy projekt decyzji nie posiada elementów wymaganych obowiązującymi przepisami, prowadzi do wniosku, że organ uzgadniający w toku prowadzonego postępowania nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dopuścił się naruszenia przepisów procesowym, a zwłaszcza art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to zaś obliguje Sąd do uchylenia obu rozstrzygnięć podjętych przez organ uzgadniający. Jak wynika z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Dla zapewnienia dostępu do drogi krajowej konieczny jest zjazd w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( jedn. tekst. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) . Przepis art. 4 pkt 8 tej ustawy zawiera definicję zjazdu jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższej definicji wynika, że zjazd nie jest częścią drogi, a jest jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ uzgadniający posłużył się pojęciem " zjazdu " zawartym w § 3 pkt 12 rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ) wydanym w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( jedn. tekst z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wedle tego rozporządzenia zjazd to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie "zjazdu" zawarte w słowniczku ww. rozporządzenia utraciło moc wiążącą, gdyż ustawodawca w akcie wyższego rzędu jakim jest ustawa o drogach publicznych określił definicję " zjazdu" i to ustawowe określenie pojęcia " zjazd" jest obowiązujące i to zarówno na gruncie ustawy o drogach publicznych, jak też w sprawach z zakresu Prawa budowlanego ( por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2004r. , OW 148/04, niepublikowane). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż pomiędzy działką nr (...), na której m.in. ma być realizowane planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne a drogą krajową nr (...) istnieje legalny zjazd, wykonany w oparciu o decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w W. z dnia (...) maja 2001r. Zdaniem organu, istniejący zjazd ma charakter zjazdu indywidualnego w rozumieniu § 55 pkt 1 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 12 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., natomiast realizacja planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, obejmującego m.in. budowę stacji paliw, wymaga w myśl ust.3 § 55 pkt 1 tego rozporządzenia wykonania zjazdu publicznego. Z tym stanowiskiem trudno się zgodzić w świetle zawartej w tym przepisie definicji " zjazdu publicznego", wedle której zjazd publiczny to zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególnosci do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Jak już wspomniano powyżej , skarżący posiada legalny zjazd z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) w związku z prowadzoną na niej działalnością gospodarczą polegającą na sprzedaży materiałów budowlanych, to świetle podanej powyżej definicji należałoby przyjąć, że zjazd ten ma charakter zjazdu publicznego, a nie zjazdu indywidualnego, jak twierdzi organ uzgadniający. Poza tym nie można zgodzić się, ze stanowiskiem organu, że przepis § 78 ust.2 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia wymaga wyposażenia zjazdu publicznego z drogi klasy G do obiektu wymienionego w § 55 ust.1 pkt 3, w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Z literalnego brzmienia tegoż przepisu wynika, że powyższy wymóg ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny, jak to przyjął organ, gdyż przesądza o tym użyte w tym przepisie określenie " może". Poza tym oznacza to, że przepis ten jest oparty na uznaniu administracyjnym, to zaś oznacza, iż nałożenie na podmiot obowiązku z § 78 ust.2 pkt 3 ww. rozporządzenia wymaga od organu szczególnie wnikliwego uzasadnienia, dokładnego podania i wyjaśnienia przyczyn jego nałożenia i nie może wskazywać na dowolność organu przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia. Dla porządku podnieść należy, iż organ uzgadniający wykroczył poza zakres swojej właściwości wypowiadając się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia co do braku możliwości wykonania do działki nr (...) zjazdu z drogi gminnej prowadzącej do m. D.. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych uzgodnienia zjazdu z drogi gminnej dokonuje wójt, który jest zarządca dróg gminnych. Poza tym zasadnym jest podnieść, że organ uzgadniający prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie dopełnił obowiązku z art. 10 § 1 kpa, zawiadomienia skarżącego przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym dopuścił się naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego - zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Z tych wszystkich podanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Adminsitrcayjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji