III SA/Wr 607/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOPLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Protokolant: Paulina Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Prezydenta Miasta L. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Andrzeja Kaźmierczaka, odmówił mu udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, do spożycia poza miejscem sprzedaży, zawierających od 4,5 % do 18 % alkoholu w placówce handlowej w L. przy ul. G. A. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że placówka handlowa przy ul. G. A. [...] w L. znajduje się w budynku wielomieszkaniowym. W obiekcie tym jest siedem lokali mieszkalnych oraz jeden lokal użytkowy. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 6 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jednym z warunków, który musi być spełniony, by zaistniała możliwość udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest dołączenie do wniosku pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Właściciele mieszkań znajdujących się w przedmiotowym budynku w piśmie z dnia 17 maja 2004 r. wskazali, iż nie wyrażają zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie prowadzonym przez A. K. Wobec braku zgody wymaganej przez powołany wyżej przepis, wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18 % alkoholu naruszałoby – zdaniem organu – obowiązujące uregulowania prawne. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. wniósł o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta L. celem ponownego rozpoznania. Podniósł, że wymaganie zgody wszystkich współwłaścicieli części wspólnych budynku, a jednocześnie właścicieli poszczególnych lokali jest żądaniem, które nie znajduje uzasadnienia w treści art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. A. K. zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania przez przyznanie mieszkańcom budynku praw strony, zaniechanie wskazania, czy grupa mieszkańców jest traktowana jako właściciel, użytkownik, zarządca lub administrator budynku, brak pełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nieustosunkowanie się do przedstawionego przez niego dowodu w postaci pisma z Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia w Warszawie, w którym według niego wskazano na brak konieczności uzyskania zgody wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wskazano, że na stronie ubiegającej się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ciąży obowiązek spełnienia wszystkich wymogów formalnych wynikających z art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przedmiotowy wniosek nie zawierał stosownej zgody, a zatem w ocenie składu orzekającego nie spełniał wymogów formalnych określonych postanowieniami powołanej ustawy. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. K. pismem z dnia 30 sierpnia 2004 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. oraz przekazania sprawy Prezydentowi Miasta L. celem jej ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzucono naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego poprzez pozbawienie, na podstawie art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, właściciela lokalu prawa do korzystania z własności oraz przekazanie uprawnień decyzyjnych poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych i ustanowienie sytuacji prawnej, w której organ administracji jest wyłącznie wykonawcą woli poszczególnych lub wszystkich mieszkańców; naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa poprzez wprowadzenie wymogu uzyskiwania zgody poszczególnych właścicieli mieszkań na sprzedaż napojów alkoholowych przy jednoczesnym zrezygnowaniu z uzyskiwania takiej zgody od właścicieli samodzielnych nieruchomości, w których także zlokalizowane są lokale mieszkalne oraz punkty handlowe stanowiące własność tej samej osoby lub podmiotu; naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 18 ust. 6 pkt 3) przez błędną rozszerzającą wykładnię, art. 6, art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez wadliwe przyznanie współwłaścicielom lokali położonych przy ul. G. A. [...] w L. uprawnień zarządu; naruszenie przepisów postępowania przez przyznanie wszystkim mieszkańcom przedmiotowego budynku uprawnień strony, którą powinna być wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd oraz przyjęcie i uznanie za dowód pisma mieszkańców z dnia 25 marca 2003 r., które nie było uchwałą w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali; naruszenie przepisów postępowania przez nie wyjaśnienie, czy mieszkańcy budynku przy ul. G. A. [...] w L. są właścicielami, czy też tylko współwłaścicielami lokali mieszkalnych oraz czy uprawnieni byli do działania także w imieniu pozostałych współwłaścicieli. Zarzucono ponadto, iż w decyzji nie wskazano, czy grupa mieszkańców jest traktowana jako właściciel, użytkownik, zarządca lub administrator budynku, a także zaniechanie zamieszczenia pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie jest zasadna. Istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy organ słusznie odmówił udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, do spożycia poza miejscem sprzedaży, zawierających od 4,5 % do 18 % alkoholu w placówce handlowej w Legnicy przy ul. G. A. [...] w L., uzasadniając swoją decyzję brakiem zgody wyrażonej przez właścicieli lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku. Przepisem materialnoprawnym regulującym sporną kwestię jest art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2, 5 i 6 pkt 3) ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231 z późn. zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 1 i 2). Wniosek o wydanie zezwolenia zawiera: 1) oznaczenie rodzaju zezwolenia, 2) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres, w przypadku ustanowienia pełnomocników ich imiona, nazwiska i adres zamieszkania, 3) numer w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej, 4) przedmiot działalności gospodarczej, 5) adres punktu sprzedaży, 6) adres punktu składowania napojów alkoholowych (magazynu dystrybucyjnego). Do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty: 1) zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub odpis z rejestru przedsiębiorców, 2) dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, 3) pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, 4) decyzję właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, potwierdzającą spełnienie warunków sanitarnych przez punkt sprzedaży (art. 18 ust. 5 i 6). Przepis art. 18 ust. 6 pkt 3) cytowanej ustawy nakłada zatem wymóg załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia pisemnej zgody na prowadzenie punktu sprzedaży napojów alkoholowych właściciela, zarządcy, administratora lub użytkownika budynku wielorodzinnego, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w takim budynku. W przedmiotowej sprawie skarżący do swojego wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dołączył jedynie dokumenty, o których mowa w art. 18 ust. 6 pkt 1), 2) i 4) bez jednoczesnego przedstawienia pisemnej zgody, o której mowa w pkt 3) tego przepisu. Wskazać przy tym trzeba, że zarówno z powołanego wyżej przepisu, jak też z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 903 ze zm.) o własności lokali wynika, że w przypadku, gdy budynek wielorodzinny stanowi współwłasność, konieczne jest uzyskanie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych współwłaściciela, czy też jak w omawianym przypadku współwłaścicieli budynku. Bowiem jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Błędnym byłoby zatem przyjęcie, iż przepis art. 18 ust. 6 pkt 3) dotyczy tylko jednego właściciela (użytkownika, administratora, zarządcy), bowiem w takim stanie rzeczy uzależnienie możliwości wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od zgody tylko jednego ze współwłaścicieli z pominięciem zgody pozostałych byłoby naruszeniem uprawnień wynikających z przepisów o współposiadaniu i korzystaniu z rzeczy wspólnej. Przepis art. 18 ust. 6 pkt 3) cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oprócz właściciela budynku wskazuje alternatywnie na użytkownika, zarządcę lub administratora. Wynika z tego, iż w przypadku gdy budynek, w którym planowana jest sprzedaż napojów alkoholowych posiada administratora lub zarządcę, zasadnym jest zwrócenie się do tego podmiotu celem uzyskania zgody, aby uniknąć długotrwałych uzgodnień z właścicielami poszczególnych lokali. W budynku przy ul. G. A. [...] nie została utworzona wspólnota mieszkaniowa, jak również nie zlecono administrowania lub zarządzania budynkiem wyspecjalizowanemu podmiotowi. W tym stanie rzeczy zarząd nieruchomością rozpatrywany musi być z uwzględnieniem ogólnych przepisów o współwłasności. I tak zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest zobowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Obowiązek taki, jak również uprawnienie wynika także z art. 27 ustawy o własności lokali, który stanowi, iż każdy właściciel ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną. Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadny jest zarzut skarżącego, iż organ dokonał błędnej, rozszerzającej wykładni art. 18 ust. 6 pkt 3) ustawy o wychowani w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak też niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy o własności lokali. Słusznie przyjął organ, iż w przedmiotowej sprawie konieczne było przedstawienie przez wnioskodawcę pisemnej zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie zlokalizowanym w budynku wielomieszkaniowym, wyrażonej przez wszystkich właścicieli poszczególnych lokali. Co do zarzutów skarżącego w przedmiocie uznania właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. G. A. [...] w L. za uprawnionych do wyrażenia zgody, stwierdzić należy, iż w omawianym przypadku zgoda żadnego ze wskazanych w art. 18 ust. 6 pkt 3) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi podmiotów nie została przedłożona organowi decyzyjnemu. Jedynie pismem z dnia 17 maja 2004 r. właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. G. A. [...] w L. poinformowali organ, iż nie wyrażają zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu znajdującym się w tym budynku (organ I instancji ustalił w oparciu o rejestr sprzedaży lokali mieszkalnych i niemieszkalnych prowadzonych przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami, iż na dzień 24 maja 2004 r. osoby te rzeczywiście były właścicielami wyodrębnionych lokali). Skoro zatem skarżący nie dołączył do swojego wniosku pisemnej zgody wymaganej przez art. 18 ust. 6 pkt 3), to tym samym nie zostały spełnione określone przez ustawodawcę podstawowe warunki wymagane do zaistnienia możliwości udzielenia zezwolenia. Podkreślić przy tym trzeba, iż brak sprzeciwu właścicieli mieszkań na sprzedaż napojów alkoholowych nie może być uznany – wbrew twierdzeniom strony – za równoznaczne z wyrażeniem zgody na taką sprzedaż, bowiem przepis art. 18 ust. 6 pkt 3) cytowanej ustawy w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wymaga pisemnej zgody któregoś z wymienionych tu podmiotów. Również niesłuszne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez przyznanie wszystkim mieszkańcom budynku uprawnień strony, którą powinna być reprezentowana przez zarząd wspólnota mieszkaniowa. Wskazać trzeba, że uprawnienia właścicieli do wyrażania zgody na lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych reguluje wprost art. 18 ust. 6 pkt 3). W przedmiotowej sprawie, skoro nie było zarządcy, administratora, ani wspólnoty mieszkaniowej, to uprawnienia określone w art. 18 ust. 6 pkt 3) przysługiwały poszczególnym współwłaścicielom, co zostało szczegółowo opisane wyżej. Analiza powołanych przepisów i stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy prowadzi do wniosku, iż skarżący nie spełnił wszystkich wymogów formalnych wynikających z postanowień art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W związku z powyższym organ rozpatrujący wniosek A. K. o udzielenie zezwolenia, działając zgodnie z literą prawa, nie miał faktycznej możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy, bowiem to na stronie ubiegającej się o wydanie zezwolenia ciąży obowiązek spełnienia wszystkich wskazanych tam warunków, a obowiązek ten nie został przez stronę spełniony. Co do zarzutu niewłaściwego uzasadnienia decyzji wskazać trzeba, że w ocenie Sądu zawiera ona wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, jak też została uzasadniona w sposób należyty i prawidłowy. Niesłuszny jest także podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego poprzez pozbawienie, na podstawie art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, właściciela lokalu prawa do korzystania z prawa własności oraz przekazanie uprawnień decyzyjnych poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych i ustanowienie sytuacji prawnej, w której organ administracji jest wyłącznie wykonawcą woli poszczególnych lub wszystkich mieszkańców. Wskazać trzeba, że co prawda Konstytucja gwarantuje ochronę prawa własności, nie mniej jednak każdy jest obowiązany korzystać ze swojego prawa własności w taki sposób, by nie ograniczać praw i wolności innych właścicieli. Celem regulacji zawartej w art. 18 ust. 6 pkt 3) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest właśnie ochrona m.in. właścicieli czy użytkowników lokali usytuowanych w budynkach wielomieszkaniowych przed ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami sprzedaży alkoholu w takim budynku. Podkreślić przy tym trzeba, że Konstytucja RP przewiduje możliwość ograniczenia praw i wolności, zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przepis art. 18 ust. 6 pkt 3) nie narusza także zasady równości obywateli wobec prawa. Ograniczenia i konieczność spełnienia określonych wymogów w zakresie uzyskania zgody na sprzedaż napojów alkoholowych wynikają wprost z ustawy, a ich celem jest przede wszystkim ochrona praw innych osób. Powyższe prowadzi do wniosku, iż z punktu widzenia sądowej kontroli administracji, nie można postawić organowi orzekającemu w sprawie zarzutu naruszenia prawa przez to, iż wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na sprzedaż, do spożycia poza miejscem sprzedaży, napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18 % alkoholu w placówce handlowej w Legnicy przy ul. G. A. [...]. W rozpatrzonej sprawie strona skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku tj. nie spełniła wszystkich wymogów formalnych wynikających z postanowień art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wobec prawidłowości decyzji kończącej to postępowanie administracyjne, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), należało skargę oddalić.