II GSK 187/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Edward Kierejczyk Jan Kacprzak (spr.) Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S.C. M. W., W. B., M. S., T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1129/05 w sprawie ze skargi S. S.C. M. W., W. B., M. S., T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 7 listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. W., M. S., W. B. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 7 listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2003 r. znak [...] organ pierwszej instancji cofnął zezwolenia o nr: [...]; [...] i [...], wydane skarżącym na okres od 20 grudnia 2000 r. do 31 grudnia 2005 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających 4,5% alkoholu oraz piwa i napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu w Pubie "T." - dawny klub E. - przy ul. K. w S. z uwagi na fakt, iż mieszkańcy Wspólnoty Mieszkaniowej ul. W. występowali ze skargami na uciążliwości powodowane funkcjonowaniem powyższego klubu. Mieszkańcy wskazywali na liczne akty zakłócania porządku w godzinach nocnych przez, będących pod wpływem alkoholu i narkotyków, klientów tego lokalu w postaci między innymi hałasów, krzyków czy rozbijania butelek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 7 listopada 2003 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ ustalił, iż pismem z dnia 6 lutego 2001 r. Urząd Miejski w S. poinformował skarżących, że w związku ze skargami mieszkańców zostało wszczęte z urzędu postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. Organ drugiej instancji uznał, że Prezydent Miasta S. w toku tego postępowania wyjaśnił wszechstronnie sprawę, prawidłowo zebrał dowody i wykazał związek przyczynowy pomiędzy występowaniem zakłóceń porządku publicznego w okolicy klubu, a sprzedażą w nim alkoholu. Organ wskazał, iż zgodnie z treścią załącznika nr 2 do uchwały nr XXX/722/2000 Rady Miasta S. z dnia 30 października 2000 r., cofnięcie zezwolenia musiało zostać poprzedzone zasięgnięciem opinii Rady Osiedla, na którego terenie zlokalizowany jest punkt sprzedaży napojów alkoholowych, uzyskaniem dowodów zakłócania porządku publicznego z właściwego terenowo Komisariatu Policji, uzyskaniem podobnego zaświadczenia ze Straży Miejskiej, a fakt zakłócania porządku publicznego musi być potwierdzony co najmniej dwukrotnie. Organ podkreślił, iż powyższe przesłanki zostały spełnione, na co wskazywał materiał dowodowy zebrany w sprawie. Organ drugiej instancji zaznaczył, że na prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych ciążyła odpowiedzialność za porządek w prowadzonej przez siebie palcówce, jak i w jej bezpośrednim sąsiedztwie, zaś deklaracje podjęcia działań przez skarżących zmierzających do poprawy istniejącej sytuacji nie odniosły rezultatu, o czym świadczyły kolejne skargi Wspólnoty Mieszkaniowej. Kolegium podkreśliło również, iż cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest równoznaczne z zamknięciem Pubu "T.", gdyż właściciele w ograniczonym zakresie i przy zmianie profilu nadal będą mogli prowadzić działalność w lokalu. Organ zgodził się z zarzutem skarżących odnoszącym się do przewlekłości postępowania organu pierwszej instancji, jednak uznał, iż uchybienie to nie miało wpływu na ocenę zebranego materiału dowodowego, który obligował organ pierwszej instancji do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, jej uzasadnienie faktyczne wskazuje okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, zaś jej uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawę prawną orzeczenia z przytoczeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż organ prawidłowo uznał, że przedmiotową sprawę należało rozpatrywać w oparciu o treść przepisu art. 18 ust 6 pkt 2 obowiązującą przed dniem 9 listopada 2002 r., tj. dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w 2001 r. a zgodnie z art. 2 tej nowelizacji sprawy wszczęte i nie zakończone przed dniem jej wejścia w życie rozpatruje się na podstawie dotychczasowych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za udowodnione zaistnienie przypadków zakłócenia porządku publicznego na terenie lokalu skarżących i w jego najbliższym sąsiedztwie, co wynikało z załączonych do akt pism policji, które opierały się na urzędowych rejestrach interwencji, jak i rozmów z mieszkańcami pobliskich budynków. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał na zaistnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy występowaniem zakłóceń porządku publicznego, a sprzedażą napojów alkoholowych przez daną placówkę. Z treści akt sprawy wynikało, iż powyżej wspomniane zakłócenia miały miejsce w późnych godzinach nocnych i wczesnych rannych, przeważnie w weekendy, co wiąże się ściśle z prowadzeniem działalności rozrywkowej przez klub i negatywnym zachowaniem opuszczających lokal klientów, będących po spożyciu alkoholu. Okoliczność, że w klubie i jego sąsiedztwie dochodziło do kradzieży, pobić czy rozbojów, o których mowa była w pismach policji, świadczyła o wpływie działalności tegoż lokalu na wzrost przestępczości w tym miejscu. Niestwierdzenie zakłóceń porządku prawnego w klubie i jego otoczeniu przez straż miejską do godziny 21:30 nie wykluczało tego rodzaju naruszeń w godzinach późniejszych, tym bardziej że były one potwierdzone przez policję. Sąd zważył, że fakt powtarzających się zakłóceń porządku publicznego nie musi być stwierdzony orzeczeniami sądu ani zidentyfikowaniem konkretnych osób winnych tych naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony pogląd strony skarżącej, iż zakłócenia porządku publicznego w rozumieniu ustawy "antyalkoholowej" mają mieć charakter zawiniony oraz że muszą być stwierdzone ustaleniami innych organów państwa. Przyjęcie poglądu wyrażonego w skardze skutkowałoby niemożnością wyciągania ustawowych konsekwencji wobec osoby posiadającej zezwolenie w sytuacji, gdy z różnych względów (niewykrycie sprawców, brak wniosku poszkodowanego) w sprawach dotyczących "zakłóceń porządku publicznego" postępowanie przed sądem lub kolegium do spraw wykroczeń nie mogło się toczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skargi mieszkańców były inspirowane przez rynkowych konkurentów skarżących, jak wskazywał to ich pełnomocnik. Sąd zauważył również, że organ administracji rozpoznając sprawę brał pod uwagę zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny mieszkańców okolicznych budynków i całej społeczności miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ wydając decyzję kierował się treścią art. 18 ust 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który nie nakazuje mu badania sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy ani wpływu na nią decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Tym samym zarzut skargi w tym zakresie nie był w ocenie Sądu zasadny, bowiem każdy podmiot prowadzący działalność związaną ze sprzedażą alkoholu podlega przepisom powyższej ustawy i musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z ich przestrzegania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zebrany w toku sprawy materiał dowodowy, na którym opierały się organy administracji przy wydawaniu decyzji był aktualny, co do występowania naruszeń porządku publicznego przez klientów klubu, wynikającego ze spożycia w nim alkoholu, bowiem zachowania takie były powtarzalne w całym okresie trwania postępowania administracyjnego, na co wskazują skargi Wspólnoty Mieszkańców składane także po okresie zadeklarowania przez skarżących podjęcia działań na rzecz poprawy istniejącego stanu bezpieczeństwa w prowadzonym przez nich klubie. W skardze kasacyjnej skarżący M. W., M. S., W. B. i T. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości albo o zmianę i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Szczecinie z dnia 7 listopada 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, wobec uznania za prawidłową zaskarżonej decyzji, którą oparto o niewystarczający materiał dowodowy i bez poddania go wszechstronnej analizie, która prowadziłaby do odmiennego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, iż w przeprowadzonym przez organy pierwszej i drugiej instancji postępowaniu nie ustalono ani jednego przypadku wskazującego na istnienie związku przyczynowego wymaganego ustawą, zaś stwierdzone przez policję zakłócenia porządku polegały głównie na kradzieżach dokumentów i odzieży, co pozostawało bez związku z zastosowanym przepisem, zaś ogólnikowe stwierdzenia zakłócania porządku publicznego nie wypełniły dyspozycji zastosowanego przepisu prawa. Zdaniem skarżących, postawiona przez Sąd teza występowania typowego związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą alkoholi w klubie skarżących, jest nieuprawniona, gdyż Sąd nie określił co jego zdaniem oznacza typowy związek przyczynowy między przyczyną a skutkiem, a nadto z nieprawdziwej przesłanki wyciągnął nieprawdziwy wniosek, sprowadzający się do konstatacji, iż niezidentyfikowane osoby pozostające pod wpływem alkoholu zakupiły ten alkohol u skarżących. Stworzone w ten sposób domniemanie zarówno przyczyny, jak i skutku stanowi naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię zastosowanego przepisu. Skarżący podnieśli, że ani Sąd ani organy wydające decyzje w sprawie nie stwierdziły, że osoby zakłócające porządek publiczny niewątpliwie nabyły napoje alkoholowe u skarżących, jednocześnie nie dopuszczając faktu, iż osoby te mogły być pod wpływem działania innych środków odurzających lub też, że zakupiły napoje alkoholowe w sklepie i wniosły je do lokalu lub spożywały je przed lokalem, czy wreszcie przyszły do klubu już pod wpływem alkoholu, co skutkowało ich usunięciem na zewnątrz pubu. Skarżący zarzucili również, iż Sąd popełnił błąd stwierdzając, że z treści pism mieszkańców wynikało, aby zakłócania porządku publicznego były dokonywane przez, będące pod wpływem alkoholu, osoby wychodzące z klubu skarżących. Nadto skarżący zarzucili, że sam fakt pozostawania pod wpływem alkoholu nie jest podstawą do cofnięcia zezwolenia bez wykazania oczywistego związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych w ich lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) /zwana dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Stosownie do treści przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 18 ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), będący wynikiem oparcia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o materiał dowodowy zebrany w sprawie, który zdaniem skarżących nie został przez ten sąd poddany wszechstronnej analizie. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazują przede wszystkim na błędną konstrukcję domniemania związku przyczynowego, jaką zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomiędzy sprzedażą alkoholu w ich lokalu i zakłóceniami porządku publicznego, jakie miały miejsce w lokalu i jego okolicach. W ocenie skarżących zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organy wydające uprzednio decyzje nie stwierdziły, aby osoby zakłócające porządek publiczny były niewątpliwie pod wpływem alkoholu nabytego w klubie prowadzonym przez skarżących. Tak sformułowana treść zarzutu skargi kasacyjnej i uzasadnienie skargi nie pozostawiają wątpliwości, iż strona skarżąca formułując zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, za jej podstawę przyjęła w istocie błędny stan faktyczny, który na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie ustalił organ administracji wydając zaskarżoną decyzję, a którego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko nie zakwestionował, lecz wręcz wskazał za prawidłowo ustalony i który był podstawą zaskarżonego wyroku. Zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej podnoszony jest zarzut naruszenia prawa materialnego w kontekście błędnego, zdaniem strony skarżącej, ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. strona zarzuca naruszenie prawa materialnego dlatego, że jej zdaniem został nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego bez postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Pomimo tego wymogu strona skarżąca nie sformułowała wprost zarzutu odnoszącego się do stanu faktycznego sprawy i nie podniosła zarzutu naruszenia przepisów postępowania, których korelacja w przypadku odmiennej oceny materiału dowodowego i stanu faktycznego, na której strona opiera swoją skargę, jest konieczna dla podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Stanowisko takie jest szeroko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro zatem strona skarżąca wskazuje w uzasadnieniu skargi na błędne domniemanie istnienia związku przyczynowego, wywiedzionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie stanu faktycznego odzwierciedlonego w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który to błąd w ocenie skarżących był podstawą naruszenia prawa materialnego, art. 18 ust. 6 pkt 2 powyżej powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to niezbędnym było podniesienie odpowiednio sformułowanego zarzutu naruszenia konkretnych przepisów postępowania, który to zarzut umożliwiłby sądowi kasacyjnemu kontrolę stanowiska sądu pierwszej instancji uznającego prawidłowość ustaleń organu administracji co do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego wyroku pod kątem zarówno procesowym, jak i materialnoprawnym. W sytuacji gdy strona wnosząca skargę kasacyjną odmiennie ocenia dowody i wyprowadza z nich własne wnioski co do stanu faktycznego sprawy, a nie powołuje podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie wskazuje żadnych przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia), to tym samym nie podaje podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 176 p.p.s.a., wymaganej z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o jakim mowa w art.183 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 18 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, opierał się na stanie faktycznym sprawy, który był podstawą wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skoro zatem Wojewódzki Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał na zaistnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy występowaniem zakłóceń porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych, przez daną placówkę, to zarówno dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu prawa materialnego, jak i właściwie go zastosował. Mając na uwadze, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.