II SA/Po 506/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 455,-zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Podrazik Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) oraz art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r., odmówił M. W. przyznania płatności na rok [...] z tytułu: 1) Jednolitej Płatności Obszarowej – [...] r. i nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności pomocy w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych, 2) Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne – [...] r. i nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności pomocy w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M. W., składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, dokonał zawyżenia pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W. Podał w odwołaniu, że składając wniosek z [...] r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych był źle poinformowany przez pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wyjaśnił, że nie chciał wyłudzić płatności na rok [...], wnosił o jednoznaczną odpowiedź komu należą się płatności na grunty, na które wpłyną dwa wnioski. Uzyskał odpowiedź, że dopłaty dostanie jedna osoba, a druga nie poniesie żadnych sankcji. Jeśli popełnił błąd w wypełnianiu dokumentów o przyznanie dotacji, to wynikały one z nieznajomości nowego prawa i złej informacji od urzędników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W konsekwencji odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji w przedmiocie wymierzonej sankcji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż wyszczególnione we wniosku działki były w faktycznym posiadaniu innej osoby, tj. J.P. W tej sytuacji M. W. wnioskował o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych na działki, których nie był faktycznym użytkownikiem, tym samym zawyżył obszar do którego przysługują płatności obszarowe. Zawyżony obszar stanowił ponad 50% powierzchni gruntów rolnych, do których rolnik mógł się ubiegać o dopłaty. Fakt ten skutkuje tym, że rolnik jest wyłączony z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy pomiędzy zadeklarowanym obszarem, tj. [...] ha, a obszarem do którego faktycznie dopłata przysługuje, tj. [...] ha. Wyliczona kara pieniężna w kwocie [...] zł wynika z przeliczenia zawyżonych hektarów i stawek jednostkowych. Jednolita płatność obszarowa (JPO) – 210,53 zł/ha ; uzupełniająca płatność obszarowa (UPO) – 292,78 zł/ha jest potrącana z płatności pomocowych, do których rolnik jest uprawniony w ramach wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono różnicę. W odpowiedzi na argumenty odwołującego się podano, że M. W. posiadał wiedzę na temat grożących sankcji, co wynika z podpisu wnioskodawcy na wniosku w rubryce "znane mi są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych". Skargę na powyższą decyzję złożył M. W., domagając się unieważnienia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, dopłaty należą się osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, a w żadnym miejscu ustawy nie mówi się o faktycznym władaniu. W ocenie skarżącego doszło więc do naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 powyższej ustawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponownie podkreślił, że ustawa z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie definiuje pojęci posiadania i w tej sytuacji należy zastosować definicję zawartą w art. 336 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem posiadaczem rzeczy jest zarówno ten kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. W niniejszym stanie faktycznym na dzień składani wniosku sporne działki były w posiadaniu (faktycznym władaniu) pana J.P., który te działki dzierżawił i nie nastąpiło skuteczne rozwiązanie tejże umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż argumenty w skardze przedstawione nie są trafne. W ocenie Sądu wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych dokonana przez organ I i II instancji jest trafna. Z przepisu tego wynika, że osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanego dalej "producentem rolnym" przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej (...). Niesporne jest, że M. W., składając wniosek z [...] r. o przyznanie płatności bezpośrednich, nie był we władaniu wyszczególnionych w tymże wniosku ośmiu działek o łącznym obszarze [...] ha. Okoliczność, że był właścicielem tych działek, zapisanym w księdze wieczystej tego faktu nie zmienia, ponieważ działki te były oddane w dzierżawę. Uprawnionym do władania nimi był więc dzierżawca J.P. W toku postępowania administracyjnego przed Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa doszło jednak do naruszenia przepisów kodeksu posterowani administracyjnego, a szczególności art. 8 i 9 kpa. Powyższe przepisy formułują zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej oraz zasadę informowania stron. Z zasady obowiązku informowania obywateli o przepisach prawa wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Obowiązek informowania stron wiąże zwłaszcza w sprawach, w których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (vide: M.Jaśkowska, A.Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz – Zakamycze 2000 oraz powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych powinien być rozumiany tak szeroko, jak tylko możliwe. Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji wynika, że obywatel działając w przekonaniu, że informacje organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu, nie może ponieść uszczerbku. Skarżący w odwołaniu wyjaśnił, że jego zamiarem nie było wyłudzenie nienależnego świadczenia, ale jednoznaczna odpowiedź, czy dopłata należy się właścicielowi gruntu, czy ewentualnie innej osobie. Nie spodziewał się, że w sytuacji gdy okaże się, że nie jest podmiotem uprawnionym do otrzymania dopłaty, może liczyć się z sankcją wymierzenia kary pieniężnej. Biorąc pod uwagę okoliczność, że sprawy dopłat unijnych dla rolników są nową instytucją prawną i zasady interpretacji tych przepisów nie są powszechnie znane, należało ze szczególną starannością poinformować i wyjaśnić, zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego, jakie w tym względzie obowiązują przepisy. W ocenie Sądu w żadnym wypadku wezwanie skierowane do M. W. z [...] r. nie może być uznane za prawidłowe pouczenie obywatela o przysługujących mu prawach, jak i wynikających obowiązkach. Podobnie zresztą podpisanie się przez wnioskodawcę na formularzu wniosku, że znane są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nie zwalnia organów administracji państwowej od obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Do wniosku o przyznanie płatności, który wypełniał wnioskodawca dołączone jest również oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne. Z żadnej z rubryk nie wynika, aby jedynym uprawnionym do składania takiego wniosku był aktualny jej użytkownik. Biorąc powyższe pod rozwagę, wobec stwierdzenia poważnego uchybienia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać. Ubocznie należy jeszcze stwierdzić, że z uzasadnień obu decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny i precyzyjny, na podstawie czego przyjęto stawki jednostkowe będące podstawą wyliczenia nałożonych kar pieniężnych i w tej części zaskarżona decyzja ni poddaje się kontroli Sądu, co do zgodności z obowiązującymi przepisami. Reasumując powyższe, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 200 i 152 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Podrazik