II SA/Op 441/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2006 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanawia: odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2005 r. skarżący - I. F., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 1009/04, uchylający wcześniejsze rozkazy dotyczące zwolnienia go ze służby, wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. o wypłatę należnego uposażenia i innych świadczeń pieniężnych za okres od 1 sierpnia 2002 r. do 29 września 2004 r. w kwocie 94086,21 zł. z odsetkami za opóźnienie, liczonymi do dnia zapłaty. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2005 r., opartym o przepis art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676), a także § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek powyższy został przekazany do rozpatrzenia Dyrektorowi Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2005 r., kierowanym do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O., I. F. wnosił o rozpoznanie powyższego wniosku. Po otrzymaniu pisma Kierownika samodzielnej Sekcji Organizacyjno-Kadrowej z dnia 21 kwietnia 2005 r., informującego o tym, że zawarte we wniosku z dnia 5 stycznia 2005 r. żądanie nie znajduje podstaw prawnych, I. F. ponownie pismem z dnia 24 maja 2005 r. zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O. o rozpoznanie złożonego wniosku z dnia 5 stycznia 2005 r. Decyzją z dnia [...], Nr [...], "o odmowie uwzględnienia wniosku zawartego w piśmie I. F. z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie wypłaty wynagrodzenia i innych świadczeń pieniężnych", Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O., powołując się na upoważnienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie uwzględnił wniosku o wypłatę zaległego wynagrodzenia i innych świadczeń pieniężnych I. F. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 116 ust. 2 art. 126 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz przepisy § 1 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi uwzględniającej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i § 2 ust. 3 pkt 3 zarządzenia Nr 27 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono w oparciu o przedłożoną dokumentację, iż w okresie wskazanym przez I. F. we wniosku tj. od dnia zwolnienia go ze służby w ABW do dnia podjęcia służby w Delegaturze ABW w O., nie pozostawał on w stałym zatrudnieniu, będąc zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. W oparciu o te ustalenia organ wywiódł, że okres ten nie może zostać uznany za równorzędny ze służbą w ABW i wliczony w poczet wysługi lat, gdyż zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu wynagrodzenie i inne świadczenia pieniężne związane są z istnieniem stosunku służbowego, który do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie istniał. Decyzja powyższa zawierała poza tym pouczenie o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od jej doręczenia. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na powyższą decyzję I. F. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy Dyrektorowi Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O. do ponownego rozpoznania, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego w postaci wszystkich przepisów wskazanych w podstawie prawnej decyzji, polegające na przyjęciu, że okres pozostawania poza służbą w ABW, wynikający z bezprawnego wydalenia ze służby, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wszystkich należnych świadczeń pieniężnych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy tok postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując na ciągłość istnienia stosunku pracy od 17 maja 1994 r. i podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana dopiero w wyniku wniesionej skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 stycznia 2005 r. Skarżący wywodził, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż pomija istotne kwestie i nie przedstawia jakiejkolwiek argumentacji dla poparcia przedstawionych w niej tez. Poza tym stwierdził, że dwaj inni funkcjonariusze, będący w analogicznej sytuacji, otrzymali należne świadczenia pieniężne za czas bezprawnego pozostawania poza służbą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ - powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny - dodatkowo stwierdził, że skutkiem uchylenia przez sąd decyzji w sprawie zwolnienia ze służby jest "reaktywowanie" stosunku służbowego z dniem ogłoszenia lub doręczenia wyroku. Odmienna sytuacja zachodzi tylko w razie wydania wyroku stwierdzającego nieważność decyzji, co nie miało miejsca. W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2006 r. skarżący zawarł wniosek o dopuszczenie w charakterze dowodów dokumentacji związanej z przywróceniem do służby funkcjonariuszy, których dotyczyły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2917-2918/01 oraz z dnia 18 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 3810/01, a którym organ wydał decyzje o zaliczeniu do wysługi lat w UOP/ABW okresu od zwolnienia do przywrócenia do służby oraz wypłacenia uposażenia za cały ten okres. Na rozprawie w dniu 4 maja 2006 r. skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja nie była poprzedzona żadną inną decyzją, a jedynie pismem i postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje wyłącznie legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W pierwszej kolejności Sąd bada jednak z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Oceniając sprawę pod tym kątem należy podnieść, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Powołany przepis określa związek między postępowaniem administracyjnym, w którym podejmowane są akty lub czynności, jakie mogą zostać zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym, i wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego (a więc nie może zostać wszczęte dopóty, dopóki to postępowanie się toczy), jak również zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów lub czynności, dostępne podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne, w postępowaniu administracyjnym (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 235). W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, taki jak zażalenie odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powołany ostatnio przepis wynika z założenia, że Sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowionej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., której istotą jest zapewnienie stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z przepisem tym koresponduje art. 127 § 1 i 2 K.p.a., stanowiący, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej bezpośrednio wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do treści art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. ilekroć w ustawie jest mowa o ministrach, należy przez to rozumieć również kierowników centralnych urzędów administracji rządowej. Rangę omawianej zasady dwuinstancyjności potwierdza ponadto treść art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa". W doktrynie podkreśla się, iż wyjątki ustanawiane na tej podstawie w ustawach dotyczą albo odstępstwa od reguły, że odwołanie rozpatruje organ wyższego stopnia, gdyż ustawa umocowuje do jego rozpatrzenia ten sam organ, albo dają podstawę prawną do rozpoznania sprawy, załatwionej tylko w jednej instancji administracyjnej, przez sąd powszechny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 37). Powyższe wyjątki, stanowiące wyłom od uprawnienia strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy, należy traktować ściśle, co oznacza, że bez wyraźnej podstawy prawnej nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja ani przyjmowanie domniemania ich ograniczenia. W świetle tego, co wskazano wyżej, dopiero wyczerpanie przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba przy tym, że stosownie do art. 107 § 1 i art. 112 K.p.a. organ jest zobligowany pouczyć w decyzji stronę o przysługujących środkach odwoławczych, co obejmuje również pouczenie o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak takiego pouczenia albo błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należało w pierwszej kolejności zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana przez Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O., działającego w oparciu o upoważnienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wynikające z powołanego w podstawie prawnej wydanej decyzji zarządzenia Nr 27 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 17 lipca 2002 r. Na zasadzie art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74 poz. 676 ze zm.) w sprawach osobowych funkcjonariuszy innych niż przyjmowanie do służby w Agencji, mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenie, delegowanie, oddelegowanie, zwalnianie i odwoływanie ze stanowisk służbowych, zawieszanie i uchylanie zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby oraz stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa Agencji. Sformułowanie zawarte w przytoczonym przepisie przesądza o tym, że ma on charakter przepisu kompetencyjnego, gdyż dotyczy przeniesienia kompetencji ustawowo przypisanych Szefowi Agencji w części spraw wskazanych w ustawie na inne niż ten organ, określone w upoważnieniu osoby. Z tego względu upoważnienie udzielone w drodze zarządzenia przez szefa Agencji w zakresie wynikającym powyższego przepisu nie jest pełnomocnictwem do działania w imieniu Szefa Agencji. Z chwilą udzielenia tego upoważnienia organy w nim wskazane pełnią funkcję administracji i wydają decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu organu upoważniającego. Uznanie przeniesienia kompetencji ma takie konsekwencje procesowe, że decyzję wydaną przez Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O. należy traktować analogicznie jak decyzje wydawane przez organ upoważniający, który w myśl art. 3 powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu jest centralnym organem administracji rządowej. Z tego względu, stosownie do treści art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., środkiem odwoławczym od rozstrzygnięcia, jakie zostanie wydane w zakresie objętym upoważnieniem, jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, czyli przez Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w O. Powyższy pogląd oparty jest przy tym o nadal aktualne stanowisko, zawarte w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. W 14/94, OTK ZU nr 1/1995, poz. 19), z którym należy się w pełni zidentyfikować, a w którym podkreślono bezsporność administracyjnoprawnego charakteru stosunków służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych, mieszczących się w grupie stosunków prawnych specyficznie regulowanych oraz stwierdzono, że specyficzność ta nie oznacza całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a tylko takie odstępstwo i w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na specyficzne potrzeby danego stosunku służbowego, co dotyczy warunków zatrudnienia, czasu pracy, szczególnej podległości i dyspozycyjności. W takim zakresie jednak, w jakim pragmatyki te nie zawierają szczególnej regulacji, mają zastosowanie powszechnie obowiązujące zasady i przepisy. W świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie ulega wątpliwości, iż I. F., po otrzymaniu w dniu 4 lipca 2005 r. zaskarżonej decyzji, wniósł skargę do tut. Sądu bez wyczerpania trybu przewidzianego w art. 127 § 3 K.p.a. Tym samym nie zostało uruchomione kontrolne postępowanie wewnątrzadministracyjne. Nie został też spełniony warunek formalny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu ani cel, jaki zakłada regulacja zawarta w art. 52 § 1 p.p.s.a., mianowicie niepomijanie żadnego z etapów wewnątrzadministracyjnego procesu podejmowania rozstrzygnięć. Wobec tego, że skarżący zastosował się do zawartego w zaskarżonej decyzji, błędnego pouczenia o przysługującym prawie wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, to po myśli art. 112 K.p.a. takie wadliwe pouczenie nie powinno wywierać negatywnych dla skarżącego skutków prawnych. Jednak ten przepis nie ma zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 52 p.p.s.a.) i nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi wniesionej bez wyczerpania przysługujących stronie środków prawnych. Praktyczne konsekwencje przepisu art. 112 K.p.a. sprowadzają się do możliwości zgłoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślenia wymaga ponadto fakt, że wprawdzie jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., odnoszący się do postępowania odwoławczego i dotyczący utrzymania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, jednak bez wątpienia w przedmiotowej sprawie nastąpiło pominięcie etapu postępowania odwoławczego. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie rozpatrywał ponownie sprawy, w której już raz wydał rozstrzygnięcie, lecz po raz pierwszy wypowiedział się w drodze decyzji w przedmiocie wniosku I. F. z dnia 5 stycznia 2005 r. Za taką decyzję nie można było w szczególności uznać kierowanego do skarżącego pisma z dnia 4 maja 2005 r., podpisanego przez Kierownika Samodzielnej Sekcji Organizacyjno-Kadrowej. Nie miało zatem miejsca merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest natomiast decyzja organu podjęta w pierwszej instancji, czyli decyzja nieostateczna, załatwiająca w istocie odmownie wniosek I. F. z dnia 5 stycznia 2005 r., a nie - jak wskazano w komparycji tej decyzji - wniosek z dnia 24 maja 2005 r. Na taką decyzję nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie istnieje prawna możliwość skarżenia decyzji wydanej na drodze administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Z przedstawionych względów nie można było przyjąć, iż przez I. F. została skutecznie wniesiona skarga do Sądu, gdyż skuteczne wniesienie skargi w tym konkretnym przypadku wymagało wyczerpania środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniesienie w tych warunkach skargi było niedopuszczalne, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.