I SA/Wa 910/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2004r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. A. G. wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] B. Wniosek o zwrot tej nieruchomości skarżący wniósł jako następca prawny właścicielki nieruchomości N. G. zd. B. w dniu [...] grudnia 1998 r. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego1973 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę domów przez [...] Spółdzielnię [...] B.. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Starosta O. odmówił zwrotu ww. nieruchomości na rzecz A. G. W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste [...] B. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...]. Od tej decyzji odwołał się A. G. wnosząc o jej uchylenie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] w wyniku rozpatrzenie odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. Wskazał na art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z ustaleniami organu drugiej instancji nieruchomość przy ul. [...] oznaczona jako działka nr [...] stanowi własność W., użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości jest [...] B., a podstawą nabycia przez osobę trzecią tej działki była decyzja Kierownika Wydziału [...] z dnia [...] lutego 1974 r. o ustanowieniu na rzecz [...] B. w W. użytkowania wieczystego na lat 99 oraz wniosek o wpis w KW z dnia [...] października 2002 r. Prawo to wpisano do KW Nr [...] w dniu [...] czerwca 2003 r., czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. G. zarzucając Wojewodzie [...] rażące naruszenie prawa – w szczególności art. 136 i bezpodstawne zastosowanie art. 229 ustawy gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że podstawą wpisu użytkowania wieczystego do KW nie powinna być decyzja wstępna z dnia [...] lutego 1974 r. ustanawiająca na rzecz [...] użytkowanie wieczyste. Zwrócił też uwagę na niewykorzystanie działki na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zagadnienie o charakterze procesowym, a mianowicie na to, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem podlegającym ogólnym zasadom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywistym więc jest, że również w tym postępowaniu zadaniem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Wskazany wyżej obowiązek organu administracji publicznej stanowi o realizacji zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa"). Zgodnie z treścią art. 80 kpa po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników i ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Wreszcie wskazać należy, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie podkreślić należy, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W obecnym stanie prawnym definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu została podana w treści art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przypomnieć należy, że przepisy rozdziału 6 Działu III wskazanej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie źródeł prawa wskazanych w tej normie prawnej. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1971 r. ustalono lokalizację inwestycji, tj. [...] budynków [...] na terenie położonym w [...]. przylegającym do [...] o powierzchni ca. [...] ha oznaczonego [...] na szkicu stanowiącym załącznik do tej decyzji. Decyzją z dnia z [...] lutego 1973 roku Prezydium Rady Narodowej W. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2) położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w wykazie hipotecznym księgi wieczystej [...], działka nr [...], na rzecz N. B. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] wydaną w dniu [...] lipca 1971 r., w celu budowy domów [...] B. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został oznaczony w sposób jednoznaczny. Zdaniem Starosty O. fakt, iż na tym terenie zlokalizowano infrastrukturę osiedla, oznacza, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Ponadto infrastrukturę stanowią instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt . IV SA 2033/96). W decyzji z dnia [...] września 2004 r. Starosta O. wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się [...], tj. [...], część tej nieruchomości jest [...], znajduje się na niej [...]. Infrastruktura ta została zrealizowana przez [...] B. wraz z budynkami sąsiadującymi, tj. [...]. Ustalenia te organ oparł o spostrzeżenia wynikające z wizji w terenie (notatka z wizji z dnia [...] marca 2004 r. k-110), wyjaśnień [...] B. (pismo z dnia [...] marca 2004 r. k-106 i 101), do którego załączona została mapa uzbrojenia i infrastruktury na działce, sporządzona przez J. D. W notatce z wizji wskazano, że zdaniem [...] B., [...]. Należy tu zauważyć, że spostrzeżenia dotyczące [...] uzyskane jedynie w wyniku oględzin powierzchni terenu, nie stanowią wiarygodnego dowodu w sprawie. Podobnie, mocy dowodowej nie można przyznać załączonej mapie obrazującej [...], gdyż brak jest informacji czy kopia tej mapy, potwierdzona wprawdzie za zgodność z oryginałem przez Prezesa [...] B., została opisana przez osobę uprawnioną do podania tych informacji z geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z Urzędu Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., będące odpowiedzią na pismo Starostwa Powiatu W., w którym zwraca się ono z prośbą o udzielenie informacji na temat wywłaszczonej nieruchomości. Z pisma Urzędu Gminy W. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z budową domów [...] B., że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] lipca 1971 r. utraciła moc prawną, że nie wydano pozwoleń na budowę obejmującą przedmiotowy grunt i że na przedmiotowej nieruchomości brak jest [...]. W aktach sprawy znajduje się także pismo z Urzędu Miasta W. [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., w którym podano m. in., że grunt jest [...]. Jak wynika więc z powyższego, w aktach sprawy, znajdują się dowody, które prowadzą do rozbieżnych wniosków. Organy administracji rozpatrując tę sprawę powinny odnieść się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie i wyjaśnić wynikłe rozbieżności dotyczące [...]. Jeżeli tego nie uczyniły, oznacza to, w myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, że organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ocena, że [...] znajduje się infrastruktura [...], nie znajduje oparcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jak wynika dalej z akt sprawy, wywłaszczona działka obecnie stanowi własność W., uregulowana jest w KW [...], a jako użytkownik wieczysty wpisana jest [...] B. na postawie decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1974 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podkreślił fakt ustanowienia użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym wskazał na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje. Jak organ dalej wskazuje, prawo użytkowania wieczystego wpisano w księdze wieczystej w dniu [...] czerwca 2003 r. na podstawie wniosku z dnia [...] października 2002 r. Miało to więc miejsce po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy się zgodzić z Wojewodą [...], że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego. Dopóki więc prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz [...] B. będzie istniało, będzie to wykluczało zwrot skarżącemu nieruchomości. Przy czym, organ administracji publicznej winien odnieść się do zagadnienia dopuszczalności roszczenia wynikającego z treści art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z treścią art.229 ustawy, mając na uwadze fakt, że ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej na rzecz [...] B. nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wniosek o zwrot został wniesiony w dniu [...] grudnia 1998 r.) oraz fakt, że wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpił po dniu 1 stycznia 1998 r. Rozpoznając sprawę ponownie, organ powinien ustalić czy istnieją przesłanki zwrotu nieruchomości. Jeśli uzna, że przesłanki zwrotu nieruchomości istnieją, powinien wyznaczyć termin skarżącemu do ewentualnego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o unieważnienie aktu notarialnego lub o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r. (sygn. akt III CKN 38/01) uprawnionym do zgłoszenia żądania przewidzianego w art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest każdy, kto ma interes prawny w tym, aby treść księgi wieczystej odpowiadała rzeczywistemu stanowi prawnemu. "Interes prawny w ujawnieniu właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa) może mieć osoba, która zamierza domagać się wydania (zwrotu) tej nieruchomości, twierdząc, że aktualny wpis właściciela do księgi wieczystej nastąpił na podstawie nieważnej decyzji organu administracji państwowej". Wychodząc z tych założeń trzeba przyjąć, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności wskazanych w art. 136 i 137 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie to powinno odpowiadać ogólnym zasadom przewidzianym w art. 7 i 77 kpa, co oznacza obowiązek organu administracji zebrania koniecznego materiału i następnie rozpatrzenia go. Organ rozpatrując dowody nie może w swojej analizie pominąć żadnego z nich. Nieprzeprowadzenie całościowej analizy materiału dowodowego budzi bowiem zawsze wątpliwości co do trafności dokonanej oceny. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a., gdyż zostały wydane bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozpatrzenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Odnośnie zaś do, zawartej w skardze, uwagi o tym, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] wskazano decyzję nr [...] z dnia [.. listopada 2004 r. jako decyzję wydaną w pierwszej instancji w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, należy wyjaśnić, że jest to omyłka. Z pozostałej treści uzasadnienia decyzji wynika jasno, że decyzją, od której skarżący się odwoływał, jest decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2004 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.