II SA/Po 954/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant sekr.sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi C.M. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 26 października 2004 r. Nr XXIII/335/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 1. Stwierdza nieważność § 16 ust. 5 zaskarżonej uchwały 2. W pozostałym zakresie skargę oddala 3. Zasądza od Rady Miejskiej w O. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ E.Podrazik /-/ St.Małek /-/ A.Łaskarzewska Uchwałą nr XXIII/335/2004 z dnia 26.10.2004 r. Rada Miejska O., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z 2003 r.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. w rejonie ulicy [...]. Pismem z dnia [...].05.2005 r. C.M., w trybie art. 101 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską O. do usunięcia naruszenia prawa w opisanej uchwale. W wezwaniu podał, iż jest właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] położonej w granicach terenu objętego uchwalonym w dniu 26.10.2004 r. planem miejscowym oraz zakwestionował zapisy § 16 ust. 5 i ust. 6 części tekstowej planu. Zapisy te stanowią zamach na konstytucyjne zasady ochrony własności, swobody gospodarowania oraz równość obywateli wobec prawa, a także są bezprawne. Oświadczeniem z dnia 28.06.2005 r. Rada Miejska O. nie uwzględniła zarzutów podnoszonych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzając, iż rozwiązania przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są zgodne z wymogami ustawowymi. C. M. złożył skargę na opisaną wyżej uchwałę nr XXIII/335/2004 z dnia 26.10.2004 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności w części odnoszącej się do zapisów § 16 ust. 5 i § 16 ust. 6 tekstu planu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż uszczuplenie uprawnień właściciela nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne, ale musi się to dziać w racjonalnych granicach i proporcjach, wyważających sprawiedliwie interesy właściciela i społeczności lokalnej. W § 16 ust. 5 tekstu planu ograniczono możliwość użytkowania nieruchomości na niektóre cele do 40% powierzchni jednostki terenowej. Jednostką terenową jest zgodnie z § 15 ust. 1 planu obszar w liniach rozgraniczających, dla którego określa się przeznaczenie i zasady zagospodarowania, nie zaś poszczególne działki. W przypadku jednostki terenowej 1U poszczególne działki, za wyjątkiem działki skarżącego, są już w 100% ich powierzchni zabudowane i użytkowane na cele określone w kwestionowanym zapisie, co już obecnie przekracza 40% powierzchni tej jednostki terenowej. W tej sytuacji działka skarżącego w znacznej części niezabudowana staje się "ugorem inwestycyjnym". Zapis upośledza tego, który będzie zmuszony nie inwestować jako pierwszy w kolejności. Wartość nieruchomości zależeć będzie od momentu wydania pozwolenia na budowę. Daje to także dużą swobodę organowi wydającemu pozwolenia na budowę sterowania momentem wydania takiej decyzji. Zapis § 16 ust. 6 planu ograniczający maksymalną powierzchnię sprzedaży w pojedynczym lokalu do 1000 m2 nie znajduje uzasadnienia na gruncie prawa polskiego, jest z nim sprzeczny, taki zapis nie wynika także ani ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani z prognozy oddziaływania realizacji zapisów projektowanego planu na środowisko. Rada Miejska O. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarżący błędnie interpretuje zapisy § 16 planu. Ograniczenie z § 16 ust. 5 dotyczy tylko niektórych, uzupełniających rodzajów przeznaczenia terenu. W rzeczywistości plan umożliwia dużą intensywność zabudowy. Uchwalony plan nie ogranicza możliwości skarżącego do korzystania ze swojej własności, nie ogranicza swobody gospodarowania ponad granice określone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. ze względu na ograniczony charakter inwestycji wymienionych w § 16 ust. 4 pkt 3 i 8 planu nie można mówić o nierównym traktowaniu wobec prawa. Możliwość określenia maksymalnej wielkości pojedynczego lokalu w obiekcie handlowym wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się w części zasadna. Podzielić należy argumenty skarżącego o nie konstytucyjności i sprzeczności z prawem zapisu § 16 ust. 5 tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. w rejonie ulicy [...] z dnia 26.10.2004 r. W myśl tego zapisu na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "U" - przeznaczonych dla nieuciążliwych usług i działalności pokrewnych takich jak m.in. administracja i nauka - ograniczono możliwość lokalizacji obiektów dla prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej innej niż wymieniona w § 16 ust. 1 oraz w § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 (tj. innej niż nieuciążliwe usługi produkcyjne i naprawcze, nieuciążliwe usługi i działalności pokrewne, dworce autobusowe) do 40% powierzchni jednostki terenowej. Takie samo ograniczenie w przepisie tym wprowadzono dla użytkowania polegającego na przeprowadzeniu sieci infrastruktury technicznej oraz lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących tym sieciom. Jednostką terenową jest zaś jednostka bilansowa planu, wydzielona liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, z przypisanym symbolem (§ 15 planu). Odniesienie wprowadzonych ograniczeń w dopuszczalnym sposobie zabudowy i zagospodarowania terenu do łącznej powierzchni całej jednostki bilansowej, a nie do powierzchni poszczególnych działek znajdujących się w jej obszarze, otwiera dla niektórych właścicieli nieruchomości możliwość ich przeznaczenia na cele nieuciążliwej działalności gospodarczej z § 16 ust. 4 pkt 3 nawet na 100% ich powierzchni, zaś dla właścicieli innych nieruchomości taką możliwość zamyka. Prowadzi to - w ramach jednej jednostki bilansowej - do potencjalnego uprzywilejowania właścicieli niektórych nieruchomości, kosztem pozostałych, przy teoretycznie ich równej pozycji. Zasada równości wobec prawa wymaga, aby właściciele nieruchomości położonych na obszarze tej samej jednostki bilansowej, chcący korzystać z nieruchomości w taki sam sposób, zgodnie z jej przeznaczeniem, mieli taką samą sytuację prawną. Bez znaczenia pozostaje czy dotyczy to wąskiego, czy szerokiego spektrum działalności gospodarczej. Należy uwzględnić, że pojęcie "innej nieuciążliwej działalności gospodarczej" z § 16 ust. 4 pkt 3 planu jest nieostre, nie zostało zdefiniowane w tekście planu i stwarza dużą swobodę interpretacyjną, zaś działalność gospodarcza charakteryzuje się znaczną płynnością i zmiennością. W tych warunkach zapis § 16 ust. 5 planu stwarza dla obywatela niejasną i niepewną sytuację prawną. Zasadniczo nie ma on realnej możliwości samodzielnie ustalić procentowego zainwestowania całej jednostki terenowej pod nieuciążliwą działalność gospodarczą z § 16 ust. 4 pkt 3, które może się szybko zmieniać, nie jest w stanie ocenić czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem. Kwestionowany zapis tworzy niebezpieczeństwo arbitralnych, dowolnych i trudnych do zweryfikowania rozstrzygnięć organów administracji wydającym pozwolenia na budowę i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W konsekwencji należy uznać treść § 16 ust. 5 planu za niekonstytucyjną, nie odpowiadającą standardom demokratycznego państwa prawnego, naruszającą przepisy art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności tego zapisu. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do sprzeczności z prawem zapisu § 16 ust. 6 tekstu planu. Zapis ten wprowadza ograniczenia łącznej powierzchni sprzedaży w jednym obiekcie handlowym maksymalnie do 2000 m2 i maksymalnej powierzchni sprzedaży w pojedynczym lokalu w tym obiekcie do 1000 m2. Taka regulacja mieści się w zakresie przysługującego gminom władztwa planistycznego. Nie jest sprzeczna z ustawą z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z całym porządkiem prawnym. Rozwiązanie to nie pozostaje także w sprzeczności ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto O." z 2000 r. Nie narusza ona istoty prawa własności, stwarza równą sytuację prawną dla wszystkich podmiotów. Służyć ma rozwojowi konkurencyjności handlu, co jest korzystne dla społeczności lokalnej jako całości, jednocześnie zaś ingerencja w prawo własności nie jest znaczna. Podstawę do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tego typu regulacji stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej wyżej ustawy. Podkreślić należy, iż skoro w ramach władztwa planistycznego gmina może wprowadzić w ogóle zakaz zabudowy, co jest ograniczeniem najdalej idącym, to może również wprowadzać inne, mniej dolegliwe ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu. W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się sprzeczności zapisu § 16 ust. 6 planu z prawem. Z tych względów w powyższym zakresie skargę należało oddalić. Z wymienionych przyczyn w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku, a na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jak w punkcie 2 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o przepis art. 200 powołanej powyżej ustawy. /-/ E.Podrazik /-/ St.Małek /-/ A.Łaskarzewska MK