II SA/Kr 2173/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / AWSA Beata Cieloch Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Ostrowiec Świętokrzyski na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia 17.07.2002 r., znak: [...], Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 127 par 1 i 2 , art. 138 par 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. .Dz. U. z 2000 r., Nr 46 poz. 543/, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Ostrowiec od decyzji Starosty Ostrowieckiego z dnia [...].05.2001 r., znak: [...] orzekającej o zwrocie na rzecz; S. S., K. Z. i W. K. nieruchomości położonej w Ostrowcu Świętokrzyskim przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. Ostrowca Świętokrzyskiego (obr. [...], arkusz [...]) jako działka nr [...] o pow. 2403 m2, - utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, co następuje : Aktem notarialnym Rep. A Nr [...], z dnia [...].08.1978 r. Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - od S. S., W. K. i K. Z., nieruchomość położona w Ostrowcu Świętokrzyskim , stanowiąca działkę ozn. nr [...], o pow. 2403 m2, z przeznaczeniem pod budowę dworców PKP i PKS w Ostrowcu Świętokrzyskim. Zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Urząd Miasta w Ostrowcu Świętokrzyskim - Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji z dnia [...].02.1974 r., znak: [...] część nieruchomości była przeznaczona na postój samochodów osobowych - parkingi, natomiast pozostała część została przeznaczona pod zieleń miejską. W dniu [...].11.1998 r. wszyscy poprzedni współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości złożyli zgodny wniosek jej o zwrot podnosząc; że od chwili wywłaszczenia nie została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia, a zatem jako zbędna na cel wywłaszczenia podlega zwrotowi na ich rzecz Decyzją z dnia [...].11.1999 r., znak: [...], Starosta Ostrowiecki orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców przedmiotowej nieruchomości Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...].2000 r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Ostrowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji na konieczność ponownego przeprowadzenia oględzin nieruchomości celem prawidłowego ustalenia aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości, określenia przez rzeczoznawcę majątkowego wielkości wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - oraz jednoznaczne ustalenie czy cel wywłaszczenia określony jako budowa dworców PKP i PKS został zrealizowany . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Ostrowiecki decyzją z dnia [...].05.2002 r. znak [...] orzekł o zwrocie na rzecz poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, ustalając jednocześnie zwaloryzowaną kwotę odszkodowania podlegającego zwrotowi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez UM w Ostrowcu Św. - Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji z dnia [...].02.1974 r., znak: [...], część przedmiotowej nieruchomości została przeznaczona na postrój samochodów osobowych - parkingi, natomiast pozostała część została przeznaczona pod zieleń miejską. W dniu 30.11.1994 r. został ustalony szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Śródmieście zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Nr VIII/62 /94, /Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 12, póz 138/. W oparciu o zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego wydane zostały decyzje o pozwoleniu na budowę odcinka drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] /znak: [...] z dnia [...].06.1997 r. i znak: [...] z dnia [...].09.1997 r./ Do realizacji drogi przystąpiono w czerwcu 1999 r. nie zawiadamiając byłych właścicieli o powziętym zamiarze użycia przedmiotowej nieruchomości na inny cel niż określony przy wywłaszczeniu oraz o możliwości zwrotu tej nieruchomości. W 1999 r. została wybudowana droga lokalna (asfaltowana) stanowiąca przedłużenie miejskiej ul. [...], nie zaś parking dla samochodów osobowych , zgodnie z w/w decyzja zatwierdzającą plan realizacyjny. Przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [...].11.2000 r. oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości wykazały, że na części działki została wybudowana droga asfaltowa wraz z chodnikiem i zatoczką, a pozostała część działki jest niezagospodarowana, porośnięta trawą. Zatem zdaniem organu I instancji została spełniona przesłanka określona w art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dn. 21.08. 1997 r. , uzasadniająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz b. właścicieli. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Ostrowieckiego złożyła Gmina Ostrowiec Świętokrzyski podnosząc zarzut, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości wynikająca z treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Bowiem decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 2.10. 1995 r. nie utraciła mocy, a cel wywłaszczenia został zrealizowany gdyż wybudowana droga lokalna stanowi część infrastruktury służącej obsłudze dworca PKS i zapewnia ona bezpieczniejsze warunki ruchu autobusów. Zaś zarzut niewykorzystania pozostałej części działki na realizację "zieleni miejskiej" jest również chybiony gdyż istniejące zakrzaczenie i trawa stanowią element zieleni miejskiej, a staranniejsze i bardziej estetyczne urządzenie jest tylko kwestią czasu (najbliższych miesięcy). Wojewoda przytaczając treść przepisu art. 137 ust 1 u.g.n. stwierdził, iż dla oceny zbędności nie ma znaczenia ważność obecnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu opartej na zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być w tym przypadku dokonana na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i analizy przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez UM w Ostrowcu Św. - Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji z dn. [...].02.1974 r. znak : [...] część nieruchomości była przeznaczona na postój samochodów osobowych -parkingi, natomiast pozostała część została przeznaczona pod zieleń miejską. W aktach sprawy brak jest tej decyzji z 1974 r. dot. planów budowy dworca PKS o PKP, która to decyzją została powołana w akcie notarialnym , dot. nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jednakże istnieją fragmenty planu zagospodarowania terenu dworca PKS i PKP w Ostrowcu Świętokrzyskim, z którego wynika, iż część spornej działki przeznaczona została na parking dla 30 samochodów , a część pod zieleń miejską. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, że na części działki będącej przedmiotem wniosku o zwrot została wybudowana droga asfaltowa z chodnikiem i zatoczką stanowiącą przedłużenie ul. [...] i będącą elementem ciągu obwodnicowego drogi krajowej nr 9, a pozostała część jest niezgospoarowana , porośnięta trawą i samo siej karni krzewów i drzew. Powyższy stan zagospodarowania jest sprzeczny z celem wywłaszczenia i świadczy o zbędności nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Planowane przez Gminę w przyszłości, a nie zrealizowane w ustawowo określonym terminie prace mające na celu zagospodarowanie nieruchomości nie mogą stanowić przeszkody do jej zwrotu. W utrwalonym orzecznictwie NSA decydujące znaczenie dla oceny, czy nieruchomość stała się zbędna ma cel wywłaszczenia rozumiany bardzo ściśle. Zatem rozważania odwołującej się strony dotyczące rozbieżności pomiędzy wyborem celu; parking samochodowy, czy droga łącznikowa nie mają znaczenia w sprawie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Gmina Ostrowiec Świętokrzyski wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając, że istnieje negatywna przesłanka zwrotu wynikająca z treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 1.10. 1995 r. nie utraciła mocy, a cel wywłaszczenia został zrealizowany. Bowiem droga wybudowana stanowi część infrastruktury służącej obsłudze dworca PKS, a tym samym mieści się w celu na jaki przedmiotowa nieruchomość została wykupiona. Cel wykupu został określony jako "budowa dworca PKS i PKP", o przedłużenie ul. [...] i wybudowanie przedmiotowego łącznika występowała Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich w Kielcach - i ta ulica jest elementem ciągu obwodnicowego drogi krajowej Nr 9. Kwestionowana decyzją Wojewody została wydana z naruszeniem prawa, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 136 i 137 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 97 par 1 ustawy z dnia 30 08 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz U Nr 153, poz 1271 z późn zm/ sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Właściwym przeto do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając skargę zważył, co następuje: zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Bezsporną jest okoliczność, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość, ozn. nr [...], aktem notarialnym Rep. A Nr [...], z dnia [...].08.1978 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości - pod budowę dworców PKP i PKS w Ostrowcu Świętokrzyskim, stosownie do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wydany przez Urząd Miejski w Ostrowcu Świętokrzyskim - Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji z dnia [...].02.1974 r. Nr [...]. Na podstawie zachowanych jedynie fragmentów planów dotyczących budowy dworców PKS i PKP w Ostrowcu Świętokrzyskim organ I instancji ustalił, iż na terenie przedmiotowej działki w ramach projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego miały zostać urządzone; parking dla samochodów osobowych na 30 miejsc postojowych, a w pozostałej części zieleń izolacyjna miejska. Mimo upływu pond trzydziestu lat, od daty nabycia nieruchomości pod realizację wskazanego celu, nie został on zrealizowany. Dotychczas nie zbudowano na niej inwestycji w postaci "dworców PKS i PKP", a także dla ich obsługi parkingu na miejsca postojowe dla samochodów osobowych, nie urządzono również zieleni miejskiej. Teren pozostaje odłogiem, jest porośnięty zielenią nieuporządkowaną trawami, samosiejkami krzewów i drzew, a Gmina wyraża deklaracje o gotowości urządzenia zieleni w przyszłości. Z mapy sytuacyjno - własnościowej /k - 7I z dnia [...].11.1975 r., wynika, że przedmiotowa działka o kształcie prostokąta jest położona pomiędzy ul. [...] i [...], a od strony zachodniej na całej długości graniczy z działką ozn .nr [...], także jako "droga" łącząca ul. [...] z ul. [...] (d. [...]), będąca własnością Gminy. Taki sam stan usytuowania działki nr [...] wynika z wypisu i z mapy z Rejestru Gruntów z dnia [...].11.1998 r. /k.- 237 W dniu [...].06.1997 r. Urząd Miasta w Ostrowcu uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę odcinka drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] jako przedłużenie ul. [...]. W decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma wymienionej działki, na której miała być zrealizowana ta inwestycja. Nie wiadomo czy miała być ona zrealizowana w całości w miejscu istniejącej dotychczas drogi na działce nr [...] , czy też miała zostać poszerzona w taki sposób, że część jej była przewidziana na obrzeżu działki nr [...], w granicy z działką nr [...] /k.33/ W dniu [...].11.1998 r. poprzedni właściciele wystąpili zwrot przedmiotowej działki podjąć, iż cel nie został zrealizowany budowy dworca PKP i PKS , a decyzją w oparciu, o którą Skarb Państwa nabył nieruchomość stała się bezprzedmiotowa. Działka dotychczas niezabudowana i niezagospodarowana, jest zbędna na cel wywłaszczenia W czerwcu 1999 r. mimo protestów poprzednich właścicieli /k. 21 / została wybudowana droga "łącznikowa" ul. [...] z ul. [...] (d. [...]) na całej działce nr [...], a także na obrzeżach działki nr [...] w granicy z działką nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, co następuje: Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21. 08 1997 r. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., Nr ll.poz.79/, co oznacza, że do przedmiotowej nieruchomości mają zastosowanie przepisy art. 136 i nast. u.g.n. dotyczące zwrotu nieruchomości. Zgodnie przepisem żart. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (tu w umowie) z uwzględnieniem art. 137 chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zakaz wykorzystania nieruchomości dla innych celów, niż realizacja określonego w decyzji o wywłaszczeniu stanowi fundamentalną zasadę prawa wywłaszczeniowego i jest gwarancją, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być realizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, /por. T. Woś - Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2004, str. 171 -174/ . Konsekwencją tej zasady jest obowiązek po stronie właściwego organu w przypadku powzięcia zamiaru użycia nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o tym zamiarze, informując go równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosownie do dyspozycji art 136 ust 2 u,g,n, Dopiero w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa./art. 136 ust 5 u.n.g./ W przypadku więc gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do przepisu art 137 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art 136 ust 3 u.g.n. ,a roszczenie to nie ma ograniczeń czasowych Kluczowym zagadnieniem w sprawie o zwrot nieruchomości jest kwestia jej zbędności na cel wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia został w umowie notarialnej . wyraźnie określony Nabycie tej nieruchomości w trybie art 6 ustawy wywł. z 1958 r. nastąpiło pod budowę dworców PKS i PKP . Żadna z tych inwestycji nie została zrealizowana na przedmiotowej działce nr [...]. W toku postępowanie wyjaśniającego zostały odszukane fragmenty planu realizacyjnego z 1974 r. , z którego wynika, zew ramach planowanego zadania inwestycyjnego polegającego na budowie dworców, na przedmiotowej działce miał powstać parking dla obsługi dworców na 30 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, a w pozostała jej część miała stanowić urządzoną zieleń izolacyjną miejską To zadanie również nie zostało zrealizowane. Nie został zbudowany ani parking ani też nie została urządzona zieleń miejska. Trafnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Bowiem cel wywłaszczenia należy interpretować bardzo ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n, zakazującego przeznaczania wywłaszczonej na inne cele niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaś przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na określony w decyzji o wywłaszczeniu cel należy się kierować jej normatywną (ustawową) definicją zawartą w treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wymieniał dwa kryteria wedle których należy badać zbędność jako przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: - kryterium faktyczne określone w pkt 1 ust. 1 art. 137 u.g.n.- gdy pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzją o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, - kryterium faktyczne - prawne (pkt 2, ust. 1 art. 137) tj. gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W świetle powyższego przepisu trzeba stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie zwrotu dokonały trafnej konstatacji, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu, gdyż oczywistym jest, że cel ten nie został zrealizowany mimo upływu ponad trzydziestu lat od dnia nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa (1974 r.) dla jego realizacji. Utraciła też moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...].02.1974 r. Nr: [...]. Zatem przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona ponad rzeczywiste potrzeby, a w takim przypadku podlega ona zwrotowi na żądanie poprzedniego właściciela stosowanie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. Nie jest realizacją celu wywłaszczenia budowa drogi "łącznikowej" ul. [...] i ul. [...], jako przedłużenie ul. [...] w 1999 r. Jest to zupełnie nowa inwestycja, nie wchodząca w zakres zadania inwestycyjnego pn. budowa dworców PKS i PKP. Zrealizowana głównie na działce nr [...], w miejscu dawnej drogi, z poszerzeniem na przedmiotową działkę nr [...]. Pomijając okoliczności jej wybudowania w toku postępowania zwrotowego (czerwiec 1999 r.), pomimo protestów poprzednich właścicieli, to jest faktem, że jest to droga publiczna, a jej część tj pas drogowy znajduje się obecnie na wywłaszczonej działce nr [...], w granicy z działką nr [...] stanowiącą własność Gminy. W takiej sytuacji z uwagi na treść przepisu art 2a ustawy z dnia 2103.1985 r. o drogach publicznych /t. jedn. Dz U, 2004 Nr 2004 r, poz. 2086/ bez względu na kategorię tej drogi (art. 2 tej ustawy ) uzasadniona regulacja jej stanu prawnego powinna nastąpić w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami -Dział III Rozdział l, Podziały nieruchomości - przy czym do postępowania podziałowego w takim przypadku nie ma zastosowania tryb opiniowania o zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi o jakich mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. /por. wyrok WSA z 16. 06. 2004 r., S.A./Rz 188/02, ONSA i WSA 2005/2/35/ Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./