VII SA/Wa 254/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z up. Prezydenta W. z dnia [...] października 1995 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Z. pozwolenia na adaptację strychu na mieszkanie w budynku przy ul. K. [...] w W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że K. G. nie może być stroną niniejszego postępowania. Organ przywołał dyspozycję art. 28 ust. 2 Praw budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, zgodnie z którym stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wskazał, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, zatem nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż spółdzielcze prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym. Ponadto organ wskazał, że tylko właściwe organy spółdzielni mogą występować na zewnątrz w imieniu swoich członków. Zdaniem organu skoro skarżąca nie może być stroną w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 32 i 42 Prawa spółdzielczego, to należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed nim. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca K. G. podniosła, że zaskarżona decyzja odmawia jej prawa strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na prowadzenie przez M. Z. robót adaptacyjnych strychu usytuowanego bezpośrednio nad jej mieszkaniem, do którego przysługuje jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Podała, że inwestor jest obecnie prezesem Spółdzielni, w zasobach której pozostaje jej mieszkanie i zaadoptowany ze strychu lokal. Skarżąca podniosła, że organ pominął w zaskarżonej decyzji analizę uprawnień właścicielskich wynikających z art. 251 kc, zgodnie z którym osobie, która posiada własnościowe prawo do lokalu, przysługuje ochrona właściwa dla ochrony prawa własności. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 2 Praw budowlanego w wersji, w której nie obowiązywał, gdy wydawano decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła, że w świetle art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze jest współwłaścicielem majątku Spółdzielni. W ocenie skarżącej błędnie powołano przepis art. 32 i 42 Prawa spółdzielczego, które miałyby uzasadniać jej brak przymiotu strony. Ponadto organ nie uwzględnił poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "członek Spółdzielni może być stroną, gdy wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafności ich wykładni. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła w okolicznościach błędnej wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe jest odrębnym, szczególnym postępowaniem od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zbadanie przymiotu strony wnioskodawcy, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa). Jak wskazał w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt I SA 450/98, Lex 44509) Naczelny Sąd Administracyjny, posiadanie przymiotu strony podlega ocenie w dacie składania wniosku w trybie art. 157 § 2 kpa, natomiast decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega ocenie wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji podlegającej weryfikacji. Bezsprzeczne w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca dysponuje spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, który usytuowany jest pod strychem, co do którego wydano decyzję pozwolenia na adaptację na mieszkanie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na w/w adaptację. Przymiot strony skarżącej musi być oceniony w trybie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wskazany przepis ust. 2 art. 28 Prawa budowlanego stanowi regulację szczególną, wobec dyspozycji art. 28 kpa, określającego, kto jest stroną postępowania administracyjnego, zawęża pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe, wykładnia tego przepisu musi zmierzać do pełnego poszanowania zasad konstytucyjnych, zgodnie z którymi Polska jest demokratycznym państwem prawym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a nadto zakazane jest zamykanie drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw lub wolności (art. 77 Konstytucji). W ocenie Sądu przy tak rozumianej wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Praw budowlanego pełne zastosowani ma pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, pochodzący z orzecznictwa, gdzie przymiot strony regulował art. 28 kpa. Zgodnie z tym poglądem członkom Spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje prawo strony, ale od tego stanowiska dopuszczalny jest wyjątek w sytuacji gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. W ocenie Sądu właściciel lokalu, któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że rzeczą organu rozpoznającego sprawę ponownie będzie ocena przymiotu strony skarżącej przez zbadanie czy jej lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania, który objęty został przedmiotową decyzją pozwolenia na adaptację. Organ będzie miał na uwadze, że za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar związany z projektowanym obiektem na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Uzyskanie zaś statusu strony w niniejszym postępowaniu wiąże się ze wskazaniem przez skarżącą konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jej lokalu, ze względu na powstanie w miejsce strychu lokalu zaadaptowanego zgodnie z kontrolowaną decyzją. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).