I OSK 1433/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Jolanta Rajewska, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z. R. i A. R. – Studium Językowe "P." s.c. z/s w [...] i Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1902/05 w sprawie ze skargi Z. R. i A. R. – Studium Językowe "P." s.c. z/s w [...] na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przedłużenia wydania zezwolenia na pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. A. W., pełnomocnik strony (Studium Językowe "P." A. R., Z. R. – [...], ul. [...]) złożyła w dniu 25 marca 2005 r. wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – O. P. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001) w związku z decyzją Wojewody [...] nr [...] w dniu 1 lipca 2005 r. wydał decyzję – przedłużenie zezwolenia nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jednostkach określonych we wniosku z wyłączeniem prowadzenia zajęć obowiązkowych w szkołach publicznych. Minister Gospodarki i Pracy, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Z. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001) wydał w dniu [...] decyzje nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organy pierwszej instancji. Z. R. i A. R. wnieśli na decyzję skargę do sądu administracyjnego, w której wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1902/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. R. i A. R. – Studium Językowe "P." s.c. w [...] na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z [...] nr [...] w przedmiocie przedłużenia wydania zezwolenia na pracę, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 88 ust. 8 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001) przyrzeczenie i zezwolenie na pracę cudzoziemca są wydawane na wniosek pracodawcy, na czas określony, dla określonego cudzoziemca i pracodawcy, na określone stanowisko lub rodzaj wykonywanej pracy. Zezwolenie jest wydawane na warunkach określonych w przyrzeczeniu, na okres nie dłuższy niż czas pobytu określony w odpowiedniej wizie lub nie dłuższy niż okres ważności zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zezwolenia, o którym mowa w przepisach o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej oraz członków ich rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lub okres wskazany w zaświadczeniu wydanym na podstawie art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 128, poz. 1176 z późn. zm.). W przypadku, gdy wydane zostało przyrzeczenie, zezwolenie wydaje się po uzyskaniu pisemnego potwierdzenia pracodawcy o dacie rozpoczęcia wykonywania pracy przez cudzoziemca. Data rozpoczęcia wykonywania przez cudzoziemca pracy nie może być wcześniejsza niż data wydania decyzji w sprawie zezwolenia na pracę. Na wniosek pracodawcy wojewoda może przedłużyć przyrzeczenie i zezwolenie na pracę cudzoziemca. Zgodnie z art. 61 § 1, art. 32 i art. 33 § 1-3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Z treści przepisu art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwie istotne zasady postępowania administracyjnego. Pierwsza wskazuje, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte tylko z urzędu, bądź na wniosek strony. Druga wskazuje, że w obu przypadkach czynności inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego winny zostać podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa. Z brzmienia przytoczonych powyżej przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ więc zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 k.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż pracownik Studium Językowego "P." złożył przedmiotowy wniosek nie posiadając stosownego pełnomocnictwa, które w świetle art. 88 ust. 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy było niezbędne, aby wywołać skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania i wydanie decyzji. Skoro więc z przedmiocie złożonego wniosku, organ pierwszej instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem powyżej przywołanych przepisów postępowania administracyjnego, to oczywistym jest, że organ II instancji rozpatrując odwołanie i wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. również rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd wskazał, że ustalony stopień wadliwości powoduje, że jest zbędne rozpoznawanie zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie w wyroku błędnej wykładni art. 32, 33 § 1-3, art. 61 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 88 ust. 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.). Wskazując na powyższe, wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania – ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 k.c.). Brak dołączenia pełnomocnictwa nie powinien prowadzić do uznania czynności za bezskuteczną. Pełnomocnik w postępowaniu przez organem I instancji złożył pełnomocnictwo, które organ nie dołączył przesyłając akta organowi odwoławczemu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie musiał żądać pełnomocnictwa, gdyż nie było wątpliwości co do istnienia pełnomocnictwa, wcześniej bowiem wspólnicy spółki "P." występowali do organów administracji i w aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo dla A. W. Brak dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa nie jest rażącym naruszeniem prawa, powodującym nieważność postępowania, a jedynie może stanowić "inne naruszenie przepisów postępowania". Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Z. R. i A. R., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu dotkniętym wadą, która nie miała cechy rażącego naruszenia prawa procesowego, 2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało pozbawienie skarżących prawa do Sądu i uchybienie obowiązkowi dokonania sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Na tych podstawach wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzili, że pracownik skarżących jedynie złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia na pracę, natomiast w całym postępowaniu, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji oraz pozostałe pisma składane były osobiście przez skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach wadliwej wykładni art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości oraz na zasadzie oficjalności (art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W jakim zakresie obowiązuje zasada skargowości w danego rodzaju sprawach przesądzają przepisy prawa materialnego. W sprawach przyrzeczenia i zezwolenia na pracę cudzoziemców, zgodnie z art. 88 ust. 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), obowiązuje bezwzględnie zasada skargowości. Postępowanie w sprawie może być wszczęte wyłącznie na wniosek pracodawcy. Złożenie podania nie jest czynnością procesową o charakterze osobistym, a zatem za stronę czynności procesowej może dokonać pełnomocnik. Regułą obowiązującą jest, że warunkiem skuteczności czynności procesowego pełnomocnika jest dołączenie pełnomocnictwa. Skutkiem prawnym braku dołączenia pełnomocnictwa do złożonego podania jest wezwanie do uzupełnienia tego braku, którego nieusunięcie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie decyzję administracyjną, pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Potwierdzenie przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Strona przez udział w postępowaniu, a następnie złożeniu od decyzji odwołania nie podnosiła zarzutu braku pełnomocnictwa, tym samym potwierdziła czynność procesową żądania wszczęcia postępowania w sprawie. Jedynie w razie braku potwierdzenia przez stronę czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w sprawie daje podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na wzajemne zniesienie kosztów poniesionych przez strony. ----------------------- Za zgodność z oryginałem Na oryginale właściwe podpisy Tomasz Zieliński starszy sekretarz sądowy