III SA/Wa 26/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. S., J. S. i T. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. K. S., J. S. i T. S. "B" s.c. zwrócili się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z wnioskiem o umorzenie w całości zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres składkowy luty 1999 r. - listopad 1999 r. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że spółka cywilna "B" będąca podmiotem zobowiązanym do uregulowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przestała istnieć z dniem [...] grudnia 1999 r., zgodnie z decyzją o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej. Skarżący podnieśli również, że spłata należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozbawiłaby ich możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie wnioskodawców ich aktualna sytuacja majątkowa oraz fakt zaprzestania przez spółkę cywilną "B" działalności gospodarczej przemawiały za umorzeniem zaległych składek ubezpieczeniowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...] (nr sprawy [...]) działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - zwanych dalej ubezpieczeniami społecznymi oraz odsetek za zwłokę za okres składkowy luty 1999 r. - listopad 1999 r. w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił ustalenia w przedmiocie stanu majątkowego i możliwości płatniczych zobowiązanych, z których wynikało, że były wspólnik spółki "B" K. S. jest właścicielem dwóch nieruchomości oraz współwłaścicielem dwóch samochodów osobowych, w tym jednego o wartości 40.000,00 zł. Z akt sprawy wynikało także, że K. S. nadal prowadził działalność gospodarczą. Żona zobowiązanego uzyskiwała świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł. Z ustaleń dokonanych przez organ wydający decyzję wynikało także to, iż były wspólnik spółki J. S. uzyskuje wynagrodzenie ze stosunku pracy a jego brat T. S. jest księdzem. W rozwinięciu uzasadnienia organ wyjaśnił również, że egzekucja wobec spółki cywilnej okazała się nieskuteczna. Prezes ZUS wskazując na brak podstaw do umorzenia zadłużenia powołał się również na przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2005 r. wspólnicy spółki cywilnej zwrócili się o ponowne przeanalizowanie przez Prezesa ZUS przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. W przedmiotowym wniosku skarżący podnieśli, iż powodem zaprzestania działalności gospodarczej przez spółkę był brak możliwości wyegzekwowania przez spółkę zobowiązań pieniężnych w wysokości ok. 300.000 zł. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak sprawy [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W ocenie organu odwoławczego sytuacja materialna zobowiązanych nie pozwalała na umorzenie należności składkowych. Na powyższą decyzję skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o ponowne przeanalizowanie ich sytuacji materialnej przez sąd wskazali, że nie są w stanie spłacić powstałego zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na innych powodach niż w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Należy wskazać, iż Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki ubezpieczeniowe, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. Nr 141, poz. 1365) - określanego dalej jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem Prezesowi ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu wydającego decyzję do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W tym miejscu Sąd podkreśla, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów dotyczących możliwości umorzenia należności względem ZUS rozstrzyga organ administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji Prezesa ZUS. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku skarżących o wnikliwe przeanalizowanie ich sytuacji materialnej pod kątem ewentualnego spełniania przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych składek. Sąd bowiem nie jest kolejnym organem odwoławczym, zobligowanym do rozpatrzenia sprawy co do istoty. Pozycja prawna Sądu administracyjnego sprowadza się do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonych aktów administracyjnych. Należy także wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi, oraz czy decyzje administracyjne wydane w sprawie były zgodne z przepisami prawa materialnego. Sąd nie ocenia natomiast wydanych decyzji z punktu widzenia ich słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - określanej w uzasadnieniu orzeczenia jako Kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kpa, o czym stanowi art. 123 tej ustawy. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności została wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy zatem podkreślić, iż powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa jest niezgodne z prawem. Ponadto należy wskazać, iż organ wydający decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ. W decyzji takiej organ nie może rozstrzygać o kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji Prezes ZUS działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postanowił odmówić umorzenia zaległości z tytułu składek. Wydaje się, iż w sentencji ostatecznej decyzji doszło do oczywistej pomyłki, jednakże nie zmienia to faktu, że rozstrzygnięcie organu jest niezgodne z przepisem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W przepisie tym nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bez odniesienia się do sposobu rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy, widząc oczywiste wady prawne decyzji wydanej w pierwszej instancji, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, lub też w przypadku akceptacji sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji utrzymać w wydaną przez ten organ decyzję w mocy. Mając na uwadze powyższe naruszenie podstawowych reguł orzekania przez Prezesa ZUS stwierdzić należy, że ostateczna decyzja Prezesa ZUS jako wydana bez podstawy prawnej w sposób naruszający podstawowe reguły orzekania jest niezgodna z prawem. Powyższa wadliwość powołanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że wniosek skarżących o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie kierując się normą prawa wynikającą z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na to, iż rozstrzygnięcie Prezesa ZUS w przedmiocie umorzenia należności powinno zawierać wszystkie esentialia negotii decyzji administracyjnej określone w art. 107 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd wskazuje także na konieczność przestrzegania ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez strony postępowania okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o żądaniu skarżących w zakresie objętym daną sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, poparte wnioskami z zebranych w sprawie dowodów powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z przepisem art. 107 § 3 Kpa realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. Przed wydaniem decyzji Prezes ZUS powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 Kpa, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Ponadto na marginesie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 31 u.s.u.s. do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio m.in. przepis art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 , poz. 926 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ustawy Ordynacja podatkowa wspólnik spółki cywilnej odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i z pozostałymi wspólnikami za zaległości podatkowe spółki i wspólników, wynikające z działalności spółki. Przepis ten stosuje się również do odpowiedzialności byłego wspólnika za zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań powstałych w okresie, gdy był on wspólnikiem. Za zobowiązania podatkowe powstałe, na podstawie odrębnych przepisów, po rozwiązaniu spółki odpowiadają osoby będące wspólnikami w momencie rozwiązania spółki. W ocenie Sądu organ wydający decyzję przy ponownym rozstrzyganiu w przedmiotowej sprawie powinien powołać się również na wskazane powyżej przepisy. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj., art. 10 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.