VII SA/Wa 755/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę Skargę oddala VII SA/Wa 755/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku Z. Z. na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1982 r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż analiza szczątkowego materiału dowodowego w postaci kserokopii niektórych dokumentów dotyczącej w/w decyzji nie wykazała, ażeby przedmiotowa decyzja była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., dlatego tez nie zachodzi konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia [...] stycznia 1982 r. Wojewoda [...] zatwierdził miejsce i warunki realizacji inwestycji oznaczone w załączniku nr 1, plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 oraz udzielił pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej budowę i przebudowę linii elektroenergetycznych, na terenach położonych w [...] i [...]. Wnioskodawca w złożonym wniosku zarzucił, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki nr [...], o czym poinformował go poprzedni właściciel. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające z uwagi na zniszczenie akt administracyjnych dotyczących kwestionowanej decyzji i zachowaniu tylko nielicznych kserokopii dokumentów nie pozwala na jednoznaczne ustalenia. Również zeznania uczestników podczas przeprowadzonej w dniu 3 listopada 2004 r. rozprawy administracyjnej w tej kwestii są sprzeczne. Z zeznań uczestników R. P. i J. M. wynikałoby, iż mieszkańcy wsi K. wyrażali zgodę na inwestycję, natomiast uczestnicy J. C. i M. M. zeznali, iż o zamiarze budowy linii elektroenergetycznej nie informowano ich. Dlatego też z uwagi na zniszczenie akt, brak możliwości ich odtworzenia i rozbieżne zeznania uczestników nie możliwe jest ustalenie, czy inwestor posiadał czy też nie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a tym samym przyjęcie, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, tj. art.29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, może nastąpić, jeżeli organ ustali w sposób niewątpliwy, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, natomiast niemożliwe jest przeprowadzenie takich ustaleń na podstawie domniemania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku Z. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu decyzji podtrzymano argumentację przedstawioną w uzasadnieniu poprzedniej decyzji oraz podano, iż niekompletność akt nie pozwala na odtworzenie dokładnego przebiegu inwestycji a tym samym ustalenie, czy kontrolowana decyzja obejmuje również działkę wnioskodawcy. Ponadto w uzasadnieniu organ stwierdza, iż z zeznań uczestników przesłuchanych podczas rozprawy administracyjnej w dniu 3 listopada 2004 r. wynika, iż nieruchomość będąca aktualnie własnością wnioskodawcy do 1990 r. była mieniem wspólnoty wiejskiej wsi K., co oznacza, iż wnioskodawca zakupił działkę po zrealizowaniu inwestycji. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż na działce wnioskodawcy została zrealizowana inwestycja dotycząca linii elektroenergetycznej, nie można jednakże ustalić czy była ona objęta kontrolowaną decyzją a także, czy w trakcie procesu inwestycyjnego nie było odstępstw od warunków i ustaleń przewidzianych decyzja z dnia [...] stycznia 1982 r. Dlatego też brak jest możliwości mając na uwadze zebrany materiał dowodowy na wyraźne wskazanie nie tylko, jaki przepis prawa został naruszony a tym bardziej, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych i dlatego też organ administracyjny przeprowadzający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć wątpliwości, jaki przepis prawa został naruszony i czy w sposób rażący. Takiego niewątpliwego i oczywistego ustalenia w przedmiocie rażącego naruszenia prawa w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na powyższe organ nie mógł przeprowadzić i dlatego tez kontrolowana decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył Z. Z., zarzucając naruszenie art. art. 7, 9, 10 § 1, 75 § 1 i 77 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu decyzji skarżący zarzucił organowi administracyjnemu bezczynność, brak podjęcia jakichkolwiek czynności w postępowaniu dowodowym oraz brak możliwości zapoznania się skarżącego z materiałem dowodowym. Czynności przeprowadzone przez [...] Urząd Wojewódzki nie stanowiły postępowania dowodowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a jedynie zmierzały do odtworzenia akt sprawy związanych z decyzją z [...] stycznia 1982 r. Zdaniem skarżącego zeznania świadków jednoznacznie dowodzą, iż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i to nie tylko odnośnie nieruchomości skarżącego. Organ powinien także zobowiązać aktualnego dysponenta linii elektroenergetycznej do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż ciężar dowodu powinien właśnie odciążać ten podmiot, który uzurpuje sobie prawo do gruntu jak to wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r. sygn. akt III CK 129/04. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoja dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, chociaż pewnym jej argumentom nie można nie przyznać racji. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z rażącym naruszeniem prawa mamy doczynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta, wynikająca z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa czy też przybrało postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W przedmiotowym postępowaniu podstawowym problemem do rozstrzygnięcia jest kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Z treści powyższego przepisu wynika, iż pozwolenie na budowę może być wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak natomiast takiego wykazania stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. Akta administracyjne dotyczące kontrolowanej decyzji praktycznie się nie zachowały a na pewno nie pozwalają na rozstrzygnięcie w/w problemu. Dlatego też działania organu po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności powinny przede wszystkim zmierzać do rozpatrzenia zarzutów przedstawionych we wniosku a mianowicie braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością. Organ rozpoznając sprawę zarówno w pierwszej instancji jak i następnie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. powinien wykorzystać wszelkie możliwości, jakie dają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i kierować się zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wykorzystał tych możliwości a przeprowadzone postępowanie ma liczne uchybienia w szczególności naruszono przepisy działu II rozdziału 5 k.p.a. Jednakże zdaniem Sądu nie miały one wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd korzystając z możliwości, jakie daje art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełnił postępowanie dowodowe o dokumenty, które pozwoliły rozstrzygnąć problem, czy inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy tez nie. Takim dokumentem jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. Nr GK. [...] w której to na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdzono, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr nr [...] o pow. 19400 m2 położonej w [...], posiadającej uregulowany stan prawny w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 62 stanowiącej integralną część decyzji. Jak wynika z powyższej decyzji podstawą nabycia nieruchomości przez Gminę [...] był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a więc mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. W decyzji brak jest skonkretyzowania, który z w/w punktów miał zastosowanie, ale nie ulega wątpliwości, iż było to mienie ogólnonarodowe, którego własność przysługiwała Państwu. Natomiast rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej w imieniu Państwa w granicach upoważnienia ustawowego reprezentowały (działały w imieniu) Państwa jako właściciela na zewnątrz w sprawach dotyczących tego mienia. Stąd też określenie "należące" zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które jest podstawową przesłanką komunalizacji w oparciu o tę normę, należy wykładać jako możliwość szerokiego dysponowania mieniem ogólnonarodowym przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1999 r. sygn. akt I SA 1370/98 publik. LEX nr 47354). W przedmiotowej sprawie decyzję z dnia [...] stycznia 1982 r. wydawał organ administracji państwowej, działka nr [...] stanowiła własność Państwa a więc nie może być wątpliwości, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę a jednocześnie reprezentujący Państwo mógł zaakceptować prowadzenie inwestycji na nieruchomości, której prawo własności przysługiwało Państwu. Działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego powstała z podziału działki nr [...]. Dlatego też nieuprawnionym było przyjęcie przez organ administracyjny na podstawie wyjaśnień uczestników rozprawy z dnia [...] listopada 2004 r, iż do około 1990 r. działka nr [...] była mieniem wspólnoty wiejskiej wsi K., gdyż w takim przypadku inna byłaby podstawa nabycia nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ( art. 7) lub w ogóle nie mogłaby być przedmiotem nabycia gdyby było to mienie wspólnoty gruntowej, których stan prawny uregulowała ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 69). Dlatego też nieuzasadnione były rozważania czy ktoś pytał mieszkańców wsi K. o zgodę na inwestycję, gdy nieruchomość stanowiła własność Państwa. Analiza stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] a przede wszystkim przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. pozwoliłaby organowi administracji na rozstrzygnięcie problemu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopóty w/w ostateczna decyzja Wojewody [...] pozostaje w obiegu prawnym, wiąże ona pozostałe organy w kwestii rozstrzygania o prawie własności działki nr [...]. Wracając do uchybień w postępowaniu przeprowadzonym przez organ administracji to odnośnie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2004 r., jak wynika z protokołu; wszyscy biorący udział w rozprawie byli jej uczestnikami i składali wyjaśnienia. Wydaje się, iż poza skarżącym i przedstawicielem organu pozostali uczestnicy powinni być przesłuchani w charakterze świadków po uprzedzeniu ich o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83§ 3 k.p.a.). Natomiast złożone wyjaśnienia przez osoby trzecie trudno uznać za jakikolwiek dowód, tak samo jak wyjaśnienia strony, które nie są środkiem dowodowym a strona ma prawo je składać albo w formie pisemnej lub ustnej na rozprawie, stronę natomiast można przesłuchać w trybie art. 86 k.p.a. Te uchybienia nie miały jednakże wpływu na wynik sprawy a to z uwagi na przeprowadzone przez Sąd dowody z dokumentów, które pozwoliły na wyjaśnienie sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1270/ Sąd skargi oddalił.