IV SA/Po 843/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Monika Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski MW Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Starosta G. przyznał P. G. status osoby bezrobotnej. Tą samą decyzją, mając na uwadze, że strona spełniła warunki wskazane w art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, organ I instancji przyznał P. G. prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Dnia [...] sierpnia 2003 r. P. G. zgłosił podjęcie zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. orzeczono o utracie przez P. G. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z uwagi na podjęcie zatrudnienia. Strona została pouczona, że w przypadku podjęcia zatrudnienia na okres krótszy niż 365 dni należy zgłosić się do ponownej rejestracji w ciągu 7 dni. Strona przyjęła ten fakt do wiadomości, potwierdzając to własnoręcznym podpisem. Stosunek pracy, którego stroną był P. G. uległ rozwiązaniu z dniem [...] października 2003 r. W okresie od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r. P. G. pobierał zasiłek chorobowy. Strona zgłosiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej jako: PUP) w G. dnia [...] maja 2004 r. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], Starosta G. na podstawie art. 6 pkt 6 lit. a i b oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) orzekł o uznaniu P. G. za osobę bezrobotną, jednocześnie odmawiając mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż P. G. spełnia wymogi kwalifikujące do uznania go za osobę bezrobotną, jednakże zasiłek nie przysługuje mu, gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nie spełniał warunków określonych w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zainteresowany odwołał się od decyzji organu I instancji podnosząc, że to choroba nie pozwoliła mu na zgłoszenie się w PUP w G. Odwołujący się wskazał, iż był na zwolnieniu chorobowym 180 dni, a zwolnienie to kończyło się [...] kwietnia 2004 r. Odwołujący się wskazał dalej, iż z uwagi na jego zły stan zdrowia i pobyt w szpitalu, lekarz prowadzący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przedłużenie zwolnienia chorobowego o dalsze trzy miesiące, dając jednocześnie odwołującemu się zwolnienie lekarskie do dnia [...] maja 2004 r. W dniu [...] kwietnia 2004 r. wezwano P. G. przed komisję lekarską, a dnia [...] kwietnia przysłano mu orzeczenie o odmowie przedłużenia zwolnienia chorobowego o trzy miesiące. Do PUP zgłosił się po otrzymaniu zaświadczenia lekarskiego o zdolności do pracy z dniem [...] maja 2004 r. Na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001), po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji Starosty G. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]orzekającej o uznaniu P. G. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania ww. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż bezspornym było, że P. G. spełnił warunki uznania go za osobę bezrobotną, jednakże słusznie organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w PUP jako bezrobotny w okresie 7 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż zatrudnienie P. G. ustało w dniu [...] października 2003 r., zaś P. G. zgłosił się w PUP dopiero w dniu [...]maja 2004 r., a więc znacznie uchybił 7-dniowemu terminowi zgłoszenia w PUP, pozwalającemu na nabycie prawa do zasiłku na okres uzupełniający na podstawie 73 ust 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i należało uznać, że strona nie spełniła warunków z art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pozwalających na przyznanie stronie prawa do zasiłku. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] skarżący P. G. wniósł o uznanie go za osobę bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...] maja 2004 r. i spłatę zaległego zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] maja 2004 r. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w swoim odwołaniu, dodając, iż uchybienie 7-dniowemu terminowi nastąpiło bez jego winy. P. G. wskazał, iż nie mógł wcześniej się zarejestrować w PUP, gdyż nie posiadał zdolności do pracy od lekarza prowadzącego, zaś jest to podstawą do zarejestrowania w PUP. Skarżący wskazał, iż lekarz prowadzący "wydał mu zdolność do pracy" dopiero po przedstawieniu mu zaświadczenia z komisji lekarskiej w P. o nieprzedłużeniu o trzy miesiące zwolnienia chorobowego. Skarżący wskazał, iż "zdolność do pracy" dostał w dniu [...] maja 2004 r. i tego samego dnia zgłosił się do PUP w G. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zażądał zasądzenia od skarżącego kosztów sądowych według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2006 r. skarżący wskazał, iż pierwotnie otrzymał dalsze zwolnienie lekarskie aż do dnia [...] maja 2004 r., jednak w związku z orzeczeniem lekarza orzecznika, który uznał, iż skarżący jest zdolny do pracy, zwolnienie to cofnięto i ustalono, że zwolnienie przysługiwało skarżącemu tylko do dnia [...] kwietnia 2004 r., o czym skarżący dowiedział się w dniu [...] maja 2004 r.,i niezwłocznie zgłosił się do PUP celem rejestracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. Sąd administracyjny zobowiązany jest do oceny praworządności zachowań organów administracji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją, pierwotna decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, nietrafnym było rozstrzygnięcie organu, w którym odmówił on przyznania stronie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Zgodnie z art. 73 ust 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w PUP jako bezrobotny w okresie 7 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku. Z treści tego przepisu wynika, że aby uzyskać w takim przypadku zasiłek dla bezrobotnych należy zgłosić się w PUP w terminie 7 dni od dnia ustania zatrudnienia. Analogiczną regulacje zawierał także przepis art. 25 ust. 11 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (7-dniowy od dnia ustania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Sąd miał na uwadze, iż co prawda termin z art. 25 ust. 11 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (7-dniowy od dnia ustania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) i z art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego i w tej sytuacji nie mogą się do tego terminu odnosić zasady dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w art. 58 i art. 59 kpa, jednakże równocześnie Sąd wziął pod uwagę, (czego nie dokonały organy administracji państwowej), iż ww. regulacja ma zapewnić porządek i wykluczyć możliwe nadużycia przy ustalaniu złożonej sytuacji prawnej, a nie tworzyć stan nie do pogodzenia z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Jasnym jest, co do zasady, iż bezrobotny winien dbać o jak najszybsze (najpóźniej w terminie 7 dni) wyjaśnienie swojej nowej sytuacji, gdy chce ponownie nabyć prawo do zasiłku. Jasne jest też, co trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) w wyroku z dnia 18 marca 1998 r., (II SA 118 / 98, LEX nr 41934), że zainteresowany ponownym nabyciem prawa do zasiłku (zasiłku uzupełniającego) nie może zachowywać się bezczynnie i musi działać w ustawowo zakreślonym terminie. Niemniej jednak, w dalszej części cytowanego uzasadnienia, NSA kategorycznie wskazał, iż termin ten dotyczy czynności związanej z ponowną rejestracją, a więc tym samym znajduje się na pograniczu między specjalnym postępowaniem a stwierdzeniem istnienia lub braku istnienia prawa do zasiłku,zaś ten specjalny charakter terminu z art. 25 ust. 11 cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. (będącego przepisem prawa materialnego) pozwala organowi administracyjnemu w szczególnie uzasadnionych stanach faktycznych badać, czy opóźnienie w uchybieniu terminu jest nieznaczne (w stosunku do całego terminu) i czy jest usprawiedliwione zupełnie wyjątkowymi okolicznościami, których nieuwzględnienie byłoby nie do pogodzenia z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela (art. 7 kpa). Co prawda, zdaniem Sądu, taka interpretacja jest pewnym odstępstwem od jednolitego rozumienia terminu prawa materialnego, jednakże należy w sposób oczywisty stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie, ze względu na wyjątkową okoliczność w postaci przebywanie skarżącego na zwolnieniu chorobowym, co wykluczało możliwość stawienia się w PUP w terminie 7 dni, termin ten nie zaczął w ogóle biec. Należy bowiem wskazać, iż skarżący nie miał fizycznej, ludzkiej możliwości stawienia się w przewidzianym przepisami prawa terminie w PUP ze względu na swoją chorobę i przebywanie na zwolnieniu. Dopiero od momentu uzyskania zdolności do pracy przez skarżącego, co nastąpiło de facto dopiero w dniu [...] maja 2004 r.,7-dniowy termin zaczął biec i skarżący, stawiając się w PUP w dniu [...] maja 2004 r. dochował tego terminu. W tym miejscu należy zauważyć, że pomimo iż sprawa przed organem I instancji toczyła się na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, organ odwoławczy obowiązany był rozstrzygać sprawę P. G. na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2004 r. Zgodnie z art. 146 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sprawy, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Postępowanie odwoławcze w sprawie P. G. zostało wszczęte z dniem wniesienia odwołania przez stronę, czyli w dniu [...] czerwca 2004 r., zatem pod rządami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i właśnie te przepisy obowiązany był stosować organ II instancji rozstrzygając sprawę. Zmiana ustawy nie zmieniła jednak w istotny sposób brzmienia przepisu dotyczącego prawa do zasiłku, gdyż ustawodawca skopiował w rozpatrywanym zakresie treść art. 25 ust. 11 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zawierając ją w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001 ze zm.). Błędem organów obu instancji było więc niezastosowanie w niniejszej sprawie ww. przepisów, a błędem organu odwoławczego, będącym konsekwencja pierwotnego błędu, było traktowanie skarżącego jako "nowego" bezrobotnego, a więc według przepisów art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej błędy organów orzekających w niniejszej sprawie były konsekwencja źle przeprowadzonego postępowania, skutkującego niewyjaśnieniem i wadliwą oceną przyczyn opóźnienia skarżącego w stawieniu się w PUP ( okoliczności tych w niniejszej sprawie nie rozważono, naruszając tym samym przepisy art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa ), a także niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 11 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 71 i 73 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W świetle powyższych faktów należy uznać, że decyzja Wojewody i poprzedzająca ja decyzja Starosty są sprzeczne z prawem. Ujawnione błędy w ustaleniach dokonanych przez organy obu instancji wskazują, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie tych przepisów pozostaje w istotnym związku z rozstrzygnięciem. Dodatkowo, co Sąd wskazał powyżej, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy- niewłaściwie zastosowały ww. przepisy ustaw regulujących sytuację osób bezrobotnych przez podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumpcji). To uzasadnia uchylenie zaskarżonych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny rozważyć możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a określając jego zakres oraz orzekając w sprawie winny uwzględnić wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski MW