III SA/Wa 252/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [..] listopada 2005 r., Nr [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]września 2005 r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na łączną kwotę 17.887,09 zł, w tym składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stosownie do treści art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem przepisu ust. 3a. Organ przytoczył treść cytowanych przepisów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w zakresie transportu ciężarowego w okresie od 31.12.1998 r. do 31.05.1999 r. i od 01.07.2002 r. do 24.05.2004 r. W chwili podejmowania rozstrzygnięcia A. Z. nie pracował, a od dnia [...].08.2005 r. był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Wnioskodawca nie posiadał gospodarstwa rolnego, w latach 2002 - 2004 nie uzyskiwał żadnego dochodu. Jego żona natomiast otrzymywała rentę rolniczą i osiągnęła dochód w wysokościach: kwotę 4.403,37 zł za 2002 r., kwotę 4.548,62 zł za 2003 r. oraz kwotę 5.843,00 zł za 2004 r. Wnioskodawca ma na utrzymaniu dziecko w wieku szkolnym, nie posiadał żadnych nieruchomości. Nieruchomość, która stanowiła wspólność małżeńską przekazana została synowi w listopadzie 2004 r. Ponadto A. Z. oczekiwał na wykonanie kary pozbawienia wolności. Organ pierwszej instancji uznał, ze sytuacja materialna wnioskodawczy nie wyczerpywała całości kryteriów jakie są niezbędne do pozytywnej oceny wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zobowiązany nie wykazał, zdaniem organu, iż poza zaległymi składkami na rzecz Zakładu posiada inne zobowiązania. Nadto organ wskazał, że trudno jest stwierdzić, czy trudności finansowe A. Z. mają charakter trwały i długoterminowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, A. Z. wskazał, że od 1997 r. do maja 2004 r. był ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i regularnie opłacał składki. W maju 2004 r. Kasa zerwała umowę z wnioskodawcą, ale wówczas A. Z. nie prowadził już działalności gospodarczej, gdyż przynosiła straty. Nadto wnioskodawca wskazał, że w związku z oczekiwaniem na wykonanie kary pozbawienia wolności orzeczonej za spowodowanie wypadku samochodowego ze skutkiem śmiertelnym nie może on podjąć żadnej stałej pracy. Dochody z prac okresowych i dorywczych przeznaczane są na pokrycie bieżących wydatków i utrzymanie. Wzrosły też wydatki A. Z. związane z utrzymaniem i dalszym kształceniem się jego córki oraz ujawnioną u niej wadą wzroku. Na wezwanie organu odwoławczego wnioskodawca przedłożył szereg dokumentów potwierdzających jego trudną sytuację materialną. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie, wskazał, iż analizując ponownie całość zgromadzonego materiału w sprawie nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy podał, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostały wskazane nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji. A. Z. pismem z dnia 10 grudnia 2005 r. złożył na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazał, że nadal pozostaje bez pracy i bez prawa do zasiłku oraz oczekuje na wykonanie kary pozbawienia wolności. Po spowodowaniu wypadku komunikacyjnego zmuszony był zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż bez prawa jazdy, którego został pozbawiony wyrokiem Sądu, nie był w stanie jej prowadzić. Skarżący wskazał też, że pozostaje na utrzymaniu żony, która pobiera rentę inwalidzką kwocie 520 zł miesięcznie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), a nadto składek na ubezpieczenia społeczne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanego dalej jako "k.p.a." Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. mają charakter uznania administracyjnego. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji, organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r. , sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie może być uznane za spełniające wskazane wyżej wymogi, a w szczególności za odpowiadające prawu, uzasadnienie ograniczające się do zdawkowego przedstawienia sytuacji materialnej skarżącego. Organ odwoławczy w istocie wskazał jedynie, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostały wskazane nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji. Prezes Zakładu nie przedstawił natomiast w żaden sposób indywidualnej sytuacji materialnej i finansowej wnioskodawcy w kontekście jego możliwości spłacenia zaległych należności wraz z odsetkami. Nadto nie odniósł się dokumentów, które przedstawił wnioskodawca na potwierdzenie swojej trudnej sytuacji. Zaznaczyć należy, iż także podniesiona przez A. Z. okoliczności związane ze zwiększonymi wydatkami na kształcenie córki oraz leczenie ujawnionej wady wzroku winny być brane pod uwagę przez organ odwoławczy w kontekście możliwości płatniczych skarżącego. Podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie prowadzone w trybie art. 28 u.s.u.s. jest odmiennym od egzekucyjnego, toczącego się na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.) - co oznacza, że winno wyczerpywać wszystkie przypadki określone art. 28 u.s.u.s., a nie tylko dotyczące danych uzyskanych na użytek postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim należy w tym miejscu podnieść, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. A. Z. wskazywał, że oczekuje na wykonanie kary pozbawienia wolności, co w konsekwencji uniemożliwia mu podjęcie stałego zatrudnienia. Nadto poniósł on zwiększone wydatki na edukację i leczenie dziecka, jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, pozostaje na utrzymaniu żony. Sąd nie doszukał się w decyzji odniesienia do tych wszystkich okoliczności i argumentów podnoszonych przez skarżącego. Za zdecydowanie niewystarczające należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. Organ odwoławczy zaznaczył, iż utrzymał decyzję organu pierwszej instancji po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu orzeczenia Prezesa Zakładu analiza ta nie znalazła, niestety, odzwierciedlenia. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a. ma prawo, ale i obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie i wydać decyzję dotyczącą istoty sprawy ze szczegółowymi motywami, zawartymi w jej uzasadnieniu. Zdaniem Sądu, aby rozpatrzyć materiał dowodowy, przez pryzmat przepisu materialnego, który ma być zastosowany, należy wcześniej zebrać ten materiał, czego w tej sprawie nie uczyniono. W ten sposób, organ administracji publicznej nie mógł wskazać okoliczności przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i dokonać oceny, czy zarobki skarżącego oraz jego aktualna sytuacja materialna pozwalają na spłatę należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 6, 7, 11, 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie zatem do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.