VII SA/Wa 1632/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1995 r. Nr [...] orzekającą: 1) o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w Z. ul. K. [...], 2) zakazującą użytkowania przedmiotowego budynku, 3) odmawiającą zatwierdzenia inwentaryzacji przedmiotowego budynku mieszkalnego i zobowiązującą właścicielkę do wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 1995 r. następujących robót i czynności umożliwiających uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku: - rozbiórkę ganku od strony zachodniej budynku i wykonanie zgodnego z prawem dostępu do budynku, - zamurowanie okien w ścianie zachodniej i wschodniej budynku, - wykonanie prawidłowej wentylacji grawitacyjnej łazienek i wniesienie kanałów wentylacyjnych do inwentaryzacji powykonawczej, - wykonanie projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie dla celów projektowych i włączenie tego projektu do dokumentacji, - uzupełnienie inwentaryzacji o orzeczenie o stanie technicznym samowolnie wykonywanych robót budowlanych, - uzupełnienie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej o wymiary określające odległość budynku od granic działek sąsiednich, - dołączyć dziennik budowy stanowiący dokumentację budynku i budowy, - dołączyć orzeczenie dotyczące szczelności zbiornika ścieków sanitarnych, jeżeli został on wykonany, - dołączyć protokół odbioru instalacji: elektrycznej, gazowej, wodociągowej, prawidłowości wykonania kominów. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] złożyła W. J. jako podstawę podając art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. W uzasadnieniu podał, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadą o której mowa w art. 156 § 1 kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności. Organ wskazał, iż inwestor popełnił samowolę budowlaną odstępując przy realizacji obiektu od zatwierdzonego projektu i wydanej przez Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 1991 r. Nr [...] decyzji o pozwoleniu na budowę. W wybudowanym budynku mieszkalnym w zasadniczy sposób zmieniono układ funkcjonalny, konstrukcyjny, wygląd zewnętrzny oraz usytuowanie w terenie. Na podstawie przedłożonej inwentaryzacji przedmiotowego budynku mieszkalnego ustalono, iż nastąpiły istotne zmiany w stosunku do projektu pierwotnego budynku. Ponadto przedłożona inwentaryzacja była niekompletna, nie dołączono do niej wymaganych dokumentów, a zatem nie mogła ona zostać przez organ przyjęta. Inwestor realizując budynek niedopuszczalnie zbliżył ganek do granicy nieruchomości i sąsiedniego budynku oraz nie zachował właściwych odległości ścian budynku z otworami od granic działki i tym samym naruszył art. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Organ działający w trybie nadzoru stwierdził, iż w tej sytuacji Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. zgodnie z przepisami prawa odmówił zatwierdzenia inwentaryzacji przedmiotowego budynku mieszkalnego, nakazując jednocześnie wykonanie określonych czynności, a także odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu powielił argumenty zawarte w poprzedniej swojej decyzji. Odnosząc się zaś do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie wyjaśnił, że podmiotem zobowiązanym do dokonania czynności określonych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1995 r. jeśli właściciel nieruchomości będącej jednocześnie inwestorem inwestycji i nie stanowi rażącego naruszenia prawa nie wskazanie zobowiązanego z imienia i nazwiska jeśli nie ma wątpliwości, co do ustalenia inwestora, właściciela lub zarządcy nieruchomości. Skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w zakresie przepisu art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane, oraz naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało wpływ na wynik postępowania, w szczególności w zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 105 § 2 kpa oraz zasad postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzone było przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem podstawowych zasad sformułowanych przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ prowadząc to postępowanie i wydając decyzję naruszył w sposób rażący obowiązujące przepisy prawa materialnego tj. prawa budowlanego. Odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, w której nałożono na skarżącą obowiązki nie znajdujące podstaw w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, tym samym pozostawił w obrocie decyzję dotkniętą wadami, o których mowa w art. 156 kpa tj. decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa oraz decyzję, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W. J. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydane zostały zgodnie z prawem. Za całkowicie chybiony uznać trzeba zarzut skargi, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzone było w niniejszej sprawie "przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem podstawowych zasad sformułowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego". Stwierdzić należy, iż organy obu instancji orzekające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 kpa dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w w/w decyzjach uzasadniły zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 kpa. Wskazać trzeba także, że wymienione organy argumentując swe rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2005 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2005 r. trafnie podniosły, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji są m.in. rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) oraz niewykonalność decyzji administracyjnej istniejąca w dniu wydania tej decyzji, która to niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Zaś niewykonalnośc decyzji określana jest jako niewykonalność, o której przesądzają takie okoliczności, które uniemożliwiają wykonanie decyzji i które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji mogą wynikać z przepisów prawa, jak również z istniejących obiektywnie okoliczności faktycznych tj. np. istniejącego stanu wiedzy technicznej. Twierdzenia o niewykonalności decyzji nie uzasadniają natomiast, ani wysoki koszt wykonania lub nieopłacalność ekonomiczna, ani też trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, iż inwestor popełnił samowolę budowlaną odstępując przy realizacji spornego obiektu od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanej przez Prezydenta Miasta Z. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1991 r. Nr [...]. W wybudowanym budynku mieszkalnym w sposób zasadniczy zmieniony został układ funkcjonalny, konstrukcyjny, wygląd zewnętrzny oraz usytuowanie w terenie. Na podstawie przedłożonej inwentaryzacji budynku mieszkalnego ustalono, iż nastąpiły istotne zmiany w stosunku do projektu pierwotnego budynku. Z akt sprawy wynika również, iż przedłożona przez inwestora inwentaryzacja nie była kompletna, nie dołączono do niej wymaganych dokumentów, a zatem nie mogła ona zostać przez organ I instancji orzekający w trybie zwykłym przyjęta. Ponadto inwestor realizując budynek niedopuszczalnie zbliżył ganek do granicy nieruchomości jak też do sąsiedniego budynku oraz nie zachował właściwych odległości ścian budynku z otworami od granic działki i tym samym naruszył § 12 ust. 1 i 2 obowiązującego w chwili orzekania rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Stwierdzić trzeba, iż zarówno organ I instancji jak i organ II instancji działające w trybie stwierdzenia nieważności zasadnie uznały, że w sytuacji popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej i istotnego odstąpienia przy realizacji spornego obiektu od zatwierdzonego projektu i wydanej przez Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 1991 r. Nr [...] decyzji o pozwoleniu na budowę, Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. postąpił zgodnie z przepisami prawa odmawiając zatwierdzenia inwentaryzacji spornego budynku mieszkalnego i nakazując jednocześnie wykonanie określonych czynności, a także odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze za chybione należy uznać twierdzenia skargi, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1995 r. Nr [...], w której nałożone zostały obowiązki nie znajdujące podstaw w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, tym samym pozostawił w obrocie prawnym decyzje dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 kpa tj. decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz decyzje, które były niewykonalne w dniu jej wydania i ich niewykonalność miała charakter trwały. Organy działające w trybie nadzoru zasadnie także stwierdziły, iż podmiotem zobowiązanym do dokonania czynności określonych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1995 r. Nr [...] jest właściciel nieruchomości – będący jednocześnie inwestorem inwestycji i nie stanowi rażącego naruszenia prawa nie wskazanie zobowiązanego z imienia i nazwiska jeśli nie ma wątpliwości co do ustalenia inwestora właściciela bądź zarządcy nieruchomości. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie naruszają prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.