III SA/Wa 453/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi H. C. na postanowienie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu odwołania w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 185 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.z.p."- postanowił "zwrócić odwołanie, wniesione do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w dniu 28.11.2005 r. w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na przebudowę trybun na stadionie w B przy ul. [...] prowadzonym przez zamawiającego , tj. :Gmina Miasto B z powodu nie uiszczenia wpisu". Odwołanie złożył H. C. – przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...] "B". Prezes Urzędu Zamówień Publicznych pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. poinformował odwołującego się , że uiszczenie wpisu miało miejsce po wniesieniu odwołania, a wpłata winna być dokonana najpóźniej w dacie wniesienia środka zaskarżenia. H. C. w piśmie z dnia 9 grudnia 2005 r. wniósł o pouczenie go o przysługujących środkach odwoławczych od postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 r., podkreślając, że odwołanie złożył zgodnie z pouczeniem, a wpis uiścił po wezwaniu przez pracownika Urzędu Zamówień Publicznych. W piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r., doręczonym stronie w dniu 27 grudnia 2005 r., organ administracji publicznej wyjaśnił, że zgodnie z art. 185 ust. 3 p.z.p., jeżeli wpis od odwołania nie został uiszczony, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zwraca odwołanie w drodze postanowienia. Na powyższe postanowienie, z uwagi na brak ustawowego wskazania, zażalenie nie przysługuje. Zgodnie natomiast z art. 50 i następne ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." – każdy kto ma interes prawny uprawniony jest do wniesienia skargi powszechnej do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych we wskazanej ustawie, to jest w u.p.p.s.a., w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu 9 stycznia 2006 r. M. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane postanowienie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2005 r. Skarżący zarzucił orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 185 ust. 1 p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie regulaminu postępowania przy rozpatrywaniu odwołań (Dz. U. Nr 56, poz. 547) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie" - poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zasadnym był zwrot odwołania. M. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Prezes Urzędu zwraca odwołanie jeżeli w wyznaczonym terminie do doręczenia dowodu uiszczenia wpisu nie zostanie on przedstawiony. Zdaniem strony bezzasadne jest stanowisko organu, wyrażające się poglądem jakoby z przepisów prawa miała wynikać sankcja zwrotu odwołania bez jego rozpatrywania w przypadku nieziszczenia wpisu najpóźniej w dniu jego wniesienia. Z żadnego bowiem przepisu prawa, powołanego przez organ, nie wynika okoliczność, że wpis nie mógłby być opłacony w drodze uzupełnienia braku formalnego najpóźniej do końca terminu wyznaczonego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Natomiast fakt użycia w § 2 rozporządzenia "dowód uiszczenia wpisu" nie wskazuje ograniczenia czasowego co do samego dokonania opłaty, a jedynie sposób udowodnienia dokonanej opłaty. Cezury czasowej nie wskazuje również przepis art. 185 p.z.p. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że zgodnie z art. 185 ust. 1 p.z.p. odwołanie podlega rozpatrzeniu, jedynie wówczas gdy uiszczono wpis, a dowód jego uiszczenia dołączono do odwołania. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu nakazuje dokonanie zwrotu odwołania w drodze postanowienia, jeżeli wpis nie został uiszczony. Przepisy prawa w tym zakresie nie przewidują instytucji przywrócenia terminu. Zatem wpis, który został opłacony w dniu 25 listopada 2005 r., uiszczony po terminie wniesienia odwołania traktować należy jako niebyły. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ stwierdził, że wpis nie został uiszczony w terminie wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 u.p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega między innymi zgodność aktów administracyjnych, w tym przypadku postanowienia, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Dokonując tej oceny Sąd bada czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie wydane przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na podstawie art. 185 p.z.p. w sprawie zwrotu odwołania wniesionego przez skarżącego, z powodu nie uiszczenia wpisu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Stosownie do art. 185 ust. 1 p.z.p., odwołanie podlega rozpoznaniu, jeżeli uiszczono wpis. Dowód uiszczenia wpisu dołącza się do odwołania. Natomiast w myśl § 3 tego artykułu, jeżeli wpis nie został uiszczony, Prezes Urzędu zwraca odwołanie. O zwrocie odwołania rozstrzyga Prezes Urzędu w drodze postanowienia. Wprawdzie stosownie do art. 184 ust. 3 p.z.p. do postępowania odwoławczego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) o sądzie polubownym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, niemniej uznać należy, iż odpowiednie stosowanie przepisów procedury cywilnej odnosi się do postępowania przed zespołem arbitrów. Natomiast biorąc pod uwagę, iż zgodnie z art. 152 ust. 1 p.z.p. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych jest centralnym organem administracji rządowej, to wydawane przez niego, na podstawie art. 185 ust. 3 tej ustawy, rozstrzygnięcie w formie postanowienia jest aktem administracyjnym, czyli postanowieniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.". Zgodnie zaś z ogólną zasadą wyrażoną w art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi. Skoro wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia administracyjnego, przewidują tak, jak w niniejszej sprawie, przepisy odrębne, w tym przypadku przepisy p.z.p., to biorąc pod uwagę wspomnianą wyżej zasadę wynikającą z art. 141 k.p.a. konieczne byłoby istnienie normy prawnej, która możliwość taką w sposób wyraźny by ustanawiała. Z przepisów p.z.p. nie wynika możliwość złożenia zażalenia na postanowienie wydawane na podstawie art. 185 ust. 3 p.z.p. przez Prezesa Urzędu. Brak możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w ramach postępowania administracyjnego nie oznacza jednak, co dotyczy również niniejszej sprawy, braku możliwości prawnych zaskarżenia takiego postanowienia do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że przewidziane w art. 185 ust. 3 p.z.p. postanowienie Prezesa Urzędu o zwrocie odwołania z powodu nie uiszczenia wpisu jest orzeczeniem, które bez jego wzruszenia uniemożliwia zespołowi arbitrów rozpoznanie odwołania wykonawcy od oddalenia lub odrzucenia protestu przez zamawiającego. Postanowienie to podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego jako postanowienie kończące postępowanie w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego, do którego ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 2 u.p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi na takie postanowienie nie ma obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, ponieważ zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na postanowienie służy stronie, gdy kodeks tak stanowi, zaś w przepisach k.p.a. oraz p.z.p. nie jest ono przewidziane. Zgodnie z przepisem art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 k.p.a. Z unormowania art. 107 § 2-5 k.p.a. wynika, że organ wydający postanowienie w opisanych warunkach ma obowiązek przedstawienia argumentów i ocen, którymi kierował się zajmując określone stanowisko w sprawie. Uzasadnienie postanowienia musi być spójne z treścią rozstrzygnięcia danej kwestii procesowej zawartego w sentencji tego postanowienia. W uzasadnieniu organ winien wskazać pełne, jasne ustalenia faktyczne, wyjaśnić przepisy prawa stanowiące podstawę wydanego orzeczenia. Zaskarżone postanowienie nie spełnia w żaden sposób wymogów określonych w przepisach k.p.a., dotyczących jego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Postanowienie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie zawiera bowiem w ogóle uzasadnienia oraz wymaganego pouczenia. Jakkolwiek organ w późniejszych pismach kierowanych do skarżącego (pisma z dnia [...] i [...] grudnia 2005 r.) wyjaśniał przesłanki, którymi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, wskazywał na konkretne przepisy prawa oraz stan faktyczny ustalony w sprawie oraz pouczył o możliwości zaskarżenia orzeczenia do sądu administracyjnego, to nie zmienia to faktu, iż zaskarżone postanowienie jest wadliwe, gdyż pisma nie są częściami tegoż postanowienia. Pisma te miały charakter informacyjny, a nadto co należy zaznaczyć, ich sporządzenie i przesłanie do skarżącego było przez niego zainicjowane pytaniami kierowanymi do organu. Nadto, co wymaga podkreślenia, mimo faktu, iż w pismach wyjaśniających organ niejednokrotnie wskazywał, że przyczyną zwrotu odwołania był fakt opłacenia wpisu już po dacie wniesienia odwołania, to jest nadania go na poczcie w dniu 22 listopada 2005 r., to jednak w sentencji postanowienia znalazło się stwierdzenie, że odwołanie wniesione zostało dnia 28 listopada 2005 r. – która to data stanowi datę wpływu do Kancelarii Urzędu Zamówień Publicznych. W przypadku zatem gdyby organ uznał za datę wniesienia odwołania dzień 28 listopada 2005 r. – co w świetle obowiązujących przepisów nie jest uprawnione – należałoby odwołanie, jako nie zawierające braków formalnych, skierować do rozpatrzenia przez zespół arbitrów. Wskazać w tym miejscu również należy, iż w konsekwencji został też naruszony przepis art. 11 k.p.a. stanowiący o konieczności wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy istotne jest to, że zgodnie z art. 184 ust. 2 p.z.p., odwołanie wnosi się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w terminie 5 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia protestu lub upływu terminu do rozstrzygnięcia protestu, jednocześnie informując o wniesieniu odwołania zamawiającego. Złożenie odwołania w placówce pocztowej operatora publicznego jest równoznaczne z wniesieniem go do Prezesa Urzędu. Zdanie drugie powołanego przepisu stanowi, iż datą wniesienia odwołania jest dzień złożenia środka zaskarżenia w placówce pocztowej operatora publicznego. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy wpis winien być uiszczony przed lub najpóźniej w dniu złożenia odwołania na poczcie. Przepis art. 185 ust. 1 powołanej ustawy, jest w tym zakresie jednoznaczny – "Dowód uiszczenia wpisu dołącza się do odwołania". Przedstawione stanowisko prezentuje także Jerzy Pieróg w Komentarzu do Prawa zamówień publicznych z 2004 r., wydanie 6 CH Beck, str. 401. Autor stwierdza, iż wpis uznaje się za uiszczony, jeżeli nastąpi wpłata lub zostanie obciążony rachunek bankowy odwołującego się na rzecz Urzędu Zamówień Publicznych najpóźniej w dniu wniesienia odwołania. Prawidłowo sporządzone postanowienie, zawierające również uzasadnienie, powinno odnieść się do wszelkich kwestii tak wynikających z przepisów jak i pism skarżącego, co ułatwiłoby przedsiębiorcy podjęcie decyzji co do wniesienia skargi. Uzasadnienie powinno zawierać również przytoczenie istotnych dat, do których należy, po ustaleniu, data odrzucenia bądź oddalenia protestu albo też upływu terminu do jego rozstrzygnięcia, jak też data wniesionego odwołania wraz z datą uiszczenia wpisu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.