VI SA/Wa 180/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Asesor WSA Ewa Marcinkowska Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia dla C. sp z o. o. z siedzibą w W. (dalej zwaną C.) na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. Z. w rejonie ul. S. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2003r. C. złożyła wniosek o przedłużenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] i wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego A. Z. w rejonie ul. S. pod wolnostojący nośnik reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 18,00m2, na okres od [...] września 2004r. do [...] sierpnia 2005r. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Prezydent W. zezwolił wnioskującej spółce na zajęcie pasa drogowego w rejonie ul. S. o pow.4 m2 w okresie od [...] września 2004r. do [...] lutego 2005r. oraz umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o powierzchni 18 m kw. Ustalił również opłatę za umieszczenie reklamy w wysokości 5375,70. W uzasadnieniu wskazał, że decyzję wydaje się zgodnie z opinią urbanistyczną Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta z zastrzeżeniem warunku usunięcia ww. nośnika po upływie okresu obowiązywania zezwolenia. Organ podniósł, że pozostawienie reklamy po dniu [...] lutego 2005r. byłoby sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczno- krajobrazowe. Organ wskazał, że wydana decyzja pozwoli firmie na podjęcie starań o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego w innym miejscu oraz umożliwi przestawienie tam nośnika. W dniu [...] sierpnia 2004r. C. złożyła wniosek o uzupełnienie w trybie art. 111 k.p.a. decyzji z dnia [...] lipca 2004r. w zakresie rozstrzygnięcia ww. decyzji, poprzez wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] marca 2005r. do [...] sierpnia 2005r. zgodnie z wnioskiem spółki z dnia [...] grudnia 2004r. W motywach wniosku wskazała, że decyzja z dnia [...] lipca 2004r. zawiera częściowe rozstrzygnięcie wniosku spółki oraz podniosła argumenty merytoryczne odnoszące się do treści uzasadnienia tejże decyzji. W konkluzji stwierdziła, że wydanie przedmiotowej decyzji z zastrzeżeniem warunku i ograniczeniem okresu obowiązywania zezwolenia jest sprzeczne z prawem i nie znajduje podstaw zastosowania w obowiązujących przepisach. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] Prezydent W. odmówił wydania zezwolenia dla C. na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. Z. w rejonie ul. S. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz.838 z późn. zm.), § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zasadą jest nielokalizowanie urządzeń nie związanych z gospodarką drogową w pasie drogowym, zgoda zaś na umieszczenie obiektów reklamowych jest wyjątkiem. Organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zawarte w negatywnej opinii z dnia [...] października 2004r. znak [...]. Ponadto stwierdził, że poprzednie zezwolenie z dnia [...] lipca 2004r. miało charakter czasowy i miało umożliwić stronie dokonanie wszelkich formalności związanych z usunięciem obiektu reklamowego, a występowanie z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia w dotychczasowej lokalizacji organ uznał za bezzasadne. Ponadto wskazano, że wymieniona decyzja z dnia [...] lipca 2004r. została doręczona skarżącej spółce w dniu [...] lipca 2004r. i firma nie skorzystała z prawa wniesienia od niej odwołania. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. C.wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji i wydanie zezwolenia na funkcjonowanie obiektu reklamowego. W uzasadnieniu powołano się na posiadanie opinii komunikacyjnej ważnej do dnia [...] września 2005r., a nadto opinię Zakładu Oczyszczania Miasta z dnia [...] września 2004r. z której wynika, że nie stwierdzono kolizji nośników reklamowych z drzewami. Przywołano art. 38 ustawy o drogach publicznych, wedle którego istniejące w pasie drogowym obiekty niezwiązane z gospodarką drogową, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ponadto wskazano, że lokalizacja nośnika należy do najbardziej atrakcyjnych w Warszawie, toteż jego likwidacja może spowodować straty dla firmy. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ zaakcentował, że decyzja, choć wydana jest w ramach uznania administracyjnego, nie zwalniała organu pierwszej instancji od pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO stwierdziło, że uchybienie w postaci braku udziału strony w przeprowadzonej kontroli nie ma wpływu na wynik prawy, gdyż C. nie podaje w wątpliwość poczynionych przez organ ustaleń. Opinie innych organów SKO uznało za pisma wewnętrzne, które nie są wiążące w niniejszej sprawie. Natomiast za rozstrzygające uznało przepisy Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego w sprawie uznania za pomnik przyrody lip rosnących wzdłuż Al. Z. Organ podniósł ponadto, że postępowanie organu pierwszej instancji, choć nie było wolne od wad, doprowadziło do rozstrzygnięcia, które jest właściwie umotywowane stanowi uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2004r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie przepisów art. 111 k.p.a i art. 79 k.p.a oraz 6, 7, 8, 77 i 107 k.p.a. a nadto błędną interpretację art. 38 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu podniesiono, że organ nie rozpoznał wniosku strony o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2004r., co stanowi o rażącym naruszeniu art. 111 k.p.a. Zaakcentowano, że protokół kontroli pasa drogowego z dnia [...] września 2004r. sporządzony został bez udziału strony, a zatem rażąco naruszono art. 79 k.p.a Ponadto wskazano, iż przepisy Rozporządzenia nr 37 Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2001r. dotyczą wznoszenia obiektów, tymczasem sporny nośnik reklamowy został wybudowany w 1998r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 111 k.p.a organ uznał ten zarzut za niezasadny bowiem brak wprawdzie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji tego przepisu, jednakże w istocie uzupełnienie decyzji nastąpiło. Podniósł, iż poprzednia decyzja dawała zezwolenie na okres do [...] lutego 2005r. i nakazywała usunięcie nośnika po tym terminie. Wobec takiego rozstrzygnięcia organ I instancji uznał za zasadne uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia orzeczeniem w formie decyzji o odmowie wydania zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek skarżącej spółki z dnia [...] grudnia 2003r. który dotyczył przedłużenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] i wydania decyzji zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego Al. Z. w rejonie ul. S. pod wolnostojący nośnik reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2, na okres od [...] września 2004r. do [...] sierpnia 2005r. Organ pierwszej instancji rozpatrując ten wniosek wydał w dniu [...] lipca 2004r. decyzję nr [...] zezwalającą wnioskującej spółce na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] września 2004r. do [...] lutego 2005r. Skarżąca wniosła o uzupełnienie tej decyzji, gdyż zawierała częściowe rozstrzygnięcie, bowiem objęto nią jedynie wskazany wyżej okres zamiast wnioskowanego. Tymczasem, jak wynika z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] powyższy wniosek, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, został potraktowany jako wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na posadowienie reklamy w okresie od [...] marca 2005r. do[...] sierpnia 2005r. a nie jako wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2004r. Wynika to z treści uzasadnienia, w którym wskazano m.in. że strona odebrała decyzję z dnia [...] lipca 2004r. w dniu [...] lipca 2004r. i nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania. Decyzja administracyjna, zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. powinna załatwić sprawę co do jej istoty w całości albo w części albo też zakończyć sprawę w danej instancji. W sprawach wszczętych na żądanie strony istotą sprawy jest jej żądanie zawarte we wniesionym podaniu (art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a.). Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji pierwszej instancji wydał w dniu [...] lipca 2004r. decyzję pozytywnie rozstrzygającą wniosek spółki jedynie, co do części żądania a zatem wniosek skarżącej o uzupełnienie tej decyzji był, zdaniem Sądu, uzasadniony. Należy przy tym podkreślić, że z treści samej decyzji wynikać musi w sposób niewątpliwy rozstrzygnięcie o żądaniu strony, ono bowiem staje się wiążące (art. 110 k.p.a.). Uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy będzie miało miejsce wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu decyzji wydano decyzję w samej rzeczy częściową, chociaż w ocenie organu ją wydającego miała ona załatwiać całą sprawę. Z zestawienia dat wskazanych w uzasadnieniu omówionej wyżej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005r. wynika, iż wniosek skarżącej o uzupełnienie ww. decyzji z dnia [...] lipca 2004r. wpłynął w terminie określonym w art.111§1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że organ I instancji dokonał nieprawidłowego zakwalifikowania wniosku spółki datowanego na [...] lipca 2004r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2004r.), jako wniosku o wydanie nowej decyzji zamiast - jak tego żądała skarżąca – wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2004r. nr [...]. Z istoty orzeczenia o uzupełnieniu decyzji lub odmowie jej uzupełnienia wynika, że orzeczenie to nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności zaś dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku (art. 111 § 2 k.p.a.). Złożenie tego typu wniosku wstrzymuje określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. W świetle powyższego, nie jest zatem uzasadnione twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2005r., że strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2004r., skoro termin ten nie rozpoczął biegu. Za uzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 79 k.p.a, bowiem z akt sprawy wynika, iż strona nie była zawiadomiona o czynności oględzin funkcjonowania spornej reklamy. W konsekwencji uniemożliwiono spółce obecność podczas dokonywania przez organ pomiarów stanowiących następnie podstawę negatywnej decyzji. W myśl art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie czynności oględzin na [...] dni przed terminem i ma prawo brać w niej udział. W wyroku z dnia 25 września 1981r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że protokół z czynności postępowania powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu a zaniechanie sporządzenia protokołu powoduje istotną wadliwość tej czynności, ponieważ strona nie mogła wypowiedzieć się, co do jej przebiegu i wyniku (sygn. SA/Wr 45/81, ONSA 1981,z.2,poz.92). Okoliczność, że w toku postępowania strona nie zaprzeczyła danym wskazanym w protokole nie oznacza wcale, że spółka okoliczność tę przyznała. Zasady przyznania faktów reguluje art. 75§2 k.p.a i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Milczenie strony, co do wyniku wadliwie przeprowadzonego dowodu nie oznacza jego akceptacji ani nie zwalnia z obowiązku prawidłowego dowodzenia. W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec stwierdzonego uchybienia odniesienie się do kwestii materialnoprawnych należy uznać za zbędne. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących wpis, opłatę za pełnomocnictwo oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 §1 i 2 p.p.s.a