II SA/Gl 708/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant referent staż. Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał S. G. rozbiórkę garażu typu "blaszak", usytuowanego na działce położonej w B. przy ulicy [...], wybudowanego w 2001 r. bez pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania wniesionego przez S. G. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał S. G. rozbiórkę garażu typu "blaszak" na działce w B. przy ulicy [...]. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego wskazał, że S. G. w 2001 r., co przyznał w trakcie oględzin, wybudował na swojej działce garaż – blaszak, na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę. Przedmiotowy garaż usytuowany jest w odległości 0,76 m od granicy z działką sąsiednią, a taki sposób lokalizacji obiektu narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższą decyzję S. G. uznał za krzywdzącą i naruszającą poczucie sprawiedliwości i we wniesionym odwołaniu wniósł o jej uchylenie. Podniósł, iż jego wolą jest legalizacja spornego obiektu garażowego, a nadto wskazał, że sąsiad J. K. pomimo wstrzymania robót budowlanych wykonał obiekt – murek oporowy niezgodnie z projektem i przekraczając granicę jego nieruchomości, nie poniósł przy tym żadnych konsekwencji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i z powołaniem się na przepisy art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że garaż jest obiektem budowlanym, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Obiekty budowlane wybudowane po dniu 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia podlegają przymusowej rozbiórce, o ile ich lokalizacja nie jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym i narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Przedmiotowy garaż usytuowany jest, jak ustalono na oględzinach, w odległości nieprzepisowej od granicy z sąsiednią działką, mianowicie 0,76 m, co narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 12 ust. 3 dopuszcza, pod pewnymi warunkami, usytuowanie budynku w odległości 1,50 m lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką. Biorąc pod uwagę lokalizację przedmiotowego garażu, nie jest możliwe, zdaniem organu odwoławczego, doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, jeżeli chodzi o jego usytuowanie, stąd należało orzec o rozbiórce obiektu. Powyższą decyzję S. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podał, że garaż blaszany zmontowany został na płycie betonowej, nie jest trwale związany z gruntem i wbrew stanowisku organu istnieje możliwość doprowadzenia lokalizacji garażu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowi istotne uchybienie w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem skarżącego dla wyniku sprawy znaczenie ma również niewyegzekwowanie od właściciela sąsiedniej działki obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanych obiektów, skoro wyłącznym powodem wydania zaskarżonej decyzji było niezachowanie wymaganej odległości garażu od granicy działki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że propozycja skarżącego zmiany usytuowania garażu (przesunięcia na odległość 1,50 m od granicy) jest sprzeczna z procedurą określoną w art. 48 Prawa budowlanego, byłoby to nieuprawnionym rozszerzeniem intencji ustawodawcy. Ponieważ Prawo budowlane nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę również dla obiektów nietrwale z gruntem związanych oraz kontenerowych, zatem ich przeniesienie na odległość zgodną z prawem należy traktować jako nową budowę lub montaż (w przypadku obiektów kontenerowych), wymagającą pozwolenia budowlanego, a nie jak czynność dozwoloną ustawą. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu, do czego upoważnia przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, mocą którego orzeczono o rozbiórce obiektu budowlanego (garażu blaszanego), stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Warunkiem prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i w konsekwencji orzeczenia o rozbiórce jest zatem niewadliwe ustalenie, że postępowanie dotyczy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1, roboty budowlane przy jego realizacji polegają na budowie w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 6, wreszcie, że rozpoczęcie budowy uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w stosunku do obiektu zwanego garażem blaszanym. Jak ustalił organ pierwszej instancji na oględzinach w dniu [...] 2002 r. obiekt ten posiada wymiary 3,00 x 5,00 m, wykonany został z blachy, nie jest połączony trwale z gruntem, posadowiony został na ławie fundamentowej (skarżący twierdzi, że na płycie betonowej) i użytkowany jest jako miejsce postoju samochodu. Chociaż organy obu instancji nie zajęły jednoznacznego stanowiska co do rodzaju wymienionego obiektu, co z pewnością było konsekwencją nieustalenia innych parametrów technicznych względnie nieutrwalenie tych danych w protokole oględzin, to nie może być kwestionowane, iż przedmiotowy obiekt należało zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). W myśl definicji zawartej w ostatnio powołanym przepisie, tego rodzaju obiekt bez względu na to, czy jest to niepołączony trwale z gruntem obiekt kontenerowy, czy też obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania jest zaś obiektem budowlanym. Na wstępie wskazano, że zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy doszło do budowy obiektu objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zachodzą daleko idące wątpliwości co do tego, czy istotnie roboty budowlane przy realizacji spornego garażu stanowiły budowę. Przez budowę ustawodawca nakazuje traktować wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Ustawowa definicja budowy jest pojęciem węższym aniżeli roboty budowlane, przez które ustawodawca w art. 3 pkt 7 rozumie budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy dochodzi do realizacji w określonym miejscu obiektu budowlanego na trwale połączonego z gruntem, niewątpliwie roboty budowlane kwalifikować trzeba jako budowę. Nie zawsze zaś roboty budowlane przy realizacji niepołączonego trwale z gruntem obiektu budowlanego stanowią budowę, gdyż roboty te mogą polegać na montażu obiektu w określonym miejscu. Wyjaśnienie tej kwestii ma niezwykle istotne znaczenie, skoro zwalczenie skutków samowoli budowlanej polegającej na montażu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na wykonywanie takich robót (art. 29 ust. 2) nie może nastąpić w trybie art. 48, lecz wyłącznie na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie definiuje robót budowlanych będących montażem, w tej sytuacji celowe i niezbędne wydaje się być odwołanie do językowego znaczenia tego pojęcia. W Słowniku Języka Polskiego, PWN Warszawa 1984 r. na str. 209 w tomie II "montaż" określa się jako składanie, zespalanie części lub zespołów (maszyn, aparatów, urządzeń) w dalsze zespoły lub gotowy wyrób. Można zatem wyobrazić sobie sytuację, gdy w określonym miejscu powstanie obiekt kontenerowy wykonany z blachy w wyniku złożenia go z kilku części w następstwie tego ich połączenia, zatem montażu. Można dostrzec inny przykład, gdy taki obiekt kontenerowy zostanie, jako gotowy uprzednio zmontowany jako całość, przywieziony i postawiony w określonym miejscu. Dla oceny, czy roboty przy takim obiekcie polegają na budowie czy też montażu istotne znaczenie może mieć ustalenie podłoża, na którym postawiony został obiekt kontenerowy, czy np. na ziemi, na płycie betonowej bez wykonania robót ziemnych, czy też na betonowym fundamencie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że roboty budowlane podjęte przez skarżącego stanowiły budowę. Zasygnalizowano już, że nie ustalono precyzyjnie parametrów technicznych "blaszanego garażu", w jaki sposób został wykonany, czy postawiony został na płycie, czy fundamencie, w tym ostatnim wypadku jest spór między stronami co do jakości podłoża, następnie sposobu zespolenia konteneru z podłożem. Wyjaśnienie tych okoliczności, zgodnie z tym co rozważono, ma istotne znaczenie dla wyboru trybu zmierzającego do zwalczenia samowoli budowlanej. Nie może być bowiem podważane, że roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego wymagają pozwolenia na budowę, żaden zaś przepis art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego (pozwolenia na wykonywanie robót innych niż budowa) w przypadku montażu obiektu w określonym miejscu. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy w ramach postępowania prowadzonego w stosunku do samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, gdy usytuowanie obiektu w sposób oczywisty narusza przepisy zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tym zakresie zaakceptować należy pogląd organu, którego decyzje zaskarżono, iż na gruncie art. 48 jak też art. 49b Prawa budowlanego nie jest to możliwe. Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, iż wskutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności kontrolowane decyzje należy uznać jako wydane z naruszeniem norm proceduralnych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Stwarza to podstawę do uchylenia tych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 ustawy. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego nie rozstrzygnięto, jako że skarżący do czasu zamknięcia rozprawy, pomimo pouczenia, nie zgłosił wniosku o zasądzenie kosztów (art. 210 § 1 ustawy). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają bezpośrednio z przedstawionych rozważań i wyrażonej w niniejszym orzeczeniu oceny prawnej. W pierwszej kolejności przeprowadzi organ nadzoru budowlanego oględziny, które zostaną utrwalone protokołem z tej czynności. Dociekania organu zmierzać będą do ustalenia sposobu wykonania obiektu, jego parametrów technicznych, co pozwoli na właściwe ukierunkowanie postępowania, wybór trybu i środka przeciwdziałającego popełnionej samowoli budowlanej.