I OSK 843/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski, Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek(spr.), Jolanta Rajewska, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 396/04 w sprawie ze skargi Z. SA w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 396/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2001 r., dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w [...] przez Z. "Z." w [...]. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynikało z ustaleń, że decyzją Nr [...] z dnia 10 marca 1992 r. Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie przez Z. "Z." prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] o pow. 38 444 m2 oraz ustalił opłaty roczne z tego tytułu. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Nr [...] z dnia 1 grudnia 1992 r. w punktach dotyczących powierzchni i opłat. W dniu 19 grudnia 2001 r. Starosta [...] ustalił ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2002 r. dla opisanej nieruchomości stawkę procentową opłaty w wysokości 3% jej ceny oraz określił opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 641 150,64 zł. Organ poinformował użytkownika, że w przypadku braku zgody co do wysokości zaproponowanej opłaty przysługuje mu powództwo do sądu powszechnego. Pismo Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2001 r., zdaniem organu stanowiło o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania. W dniu 28 stycznia 2002 r. "Z." S.A. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z dnia 18 czerwca 2002 r. umorzyło postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Kolejnym wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2003 r. użytkownik zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2001 r. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 19 grudnia 2001 r. Decyzja ta zaskarżoną decyzją Kolegium z dnia [...] została utrzymana w mocy. Przesłanką odmowy wszczęcia przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, było uznanie, że stanowisko Starosty [...] zawarte w piśmie z dnia 19 grudnia 2001 r. nie jest decyzją administracyjną. Oceny takiej nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający skargę Z. "Z." S.A. w [...]. W ocenie Sądu pismo Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2001 r., pomimo że nie zostało tak nazwane, jest decyzją administracyjną. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej, określone w art. 107 § 1 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy np. zezwala, stwierdza, przydziela. Użycie przez Starostę Powiatu [...] przy określeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego sformułowania "ustalam", zdaniem sądu świadczy o jednostronnym rozstrzygnięciu organu o wiążących konsekwencjach dla konkretnego podmiotu, w zakresie nałożenia na ten podmiot konkretnych obowiązków. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2001 r., co skutkowało uwzględnieniem skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Jako podstawę skargi kasacyjnej, strona wskazała art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przez Sąd prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 104 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Z. "Z." S.A. w [...]. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem, bez żadnej podstawy dokonał kasacji sprawy administracyjnej. Skarżący zwrócił uwagę, że obok władczych czynności organów administracji publicznej dokonywanych w trybie procedury administracyjnej przez osoby pełniące funkcje organów jednostek samorządu terytorialnego, mogą mieć miejsce także czynności o podobnym obrazie zewnętrznym w przypadkach, gdy osoba pełniąca funkcję na stanowisku usytuowanym w strukturze jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jednostronnej czynności z zakresu prawa cywilnego w imieniu tej jednostki. Ten drugi przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Nadto zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) kolegia mają prawo dokonywać czynności innej, niż określone w procedurze administracyjnej. Takie szczególne uprawnienie zostało ustalone w przepisach art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ta sfera kognicji samorządowych kolegiów odwoławczych nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W przekonaniu skarżącego sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym wyrokiem dotyczyła postępowania szczególnego, w którym upoważniony przez ustawodawcę organ administracji publicznej dokonuje czynności związanych ze sporem między stronami stosunku cywilnego, a którego ostateczne rozstrzygnięcie albo wyegzekwowanie ostatecznego orzeczenia należy do sądów powszechnych. Z tych przyczyn żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie mogło być uwzględnione, gdyż nie zachodziły przesłanki przedmiotowe (brak aktu administracyjnego) do podjęcia tego postępowania. Autor skargi kasacyjnej podkreślił także, że postępowanie uregulowane przepisami art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy K.p.a. (art. 79 ust. 7 ustawy). Ustawodawca wykluczył z tej "odpowiedzialności" możliwość przywoływania w tym postępowaniu przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Przyjmując koncepcję logicznie działającego ustawodawcy, nie jest do przyjęcia pogląd, że istnieje możliwość zamiany obowiązującego orzeczenia w trybie stwierdzenia nieważności i konsekwentnie – ponowne rozpoznanie wniosku kwestionującego ustalenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. "Z." w [...] wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, bowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej odnośnie konieczności odróżnienia i oddzielenia oświadczeń organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od oświadczeń woli organu administracji publicznej, składanych w sferze prawa administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tam gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, wówczas właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zupełnie pominął tę kwestię, i nie dokonał wykładni przepisów art. 78-80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), mających zasadnicze znaczenie dla oceny charakteru prawnego sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Oparcie zaskarżonego wyroku wyłącznie na analizie treści pisma Starosty Powiatu [...] z dnia 19 grudnia 2001 r. w kontekście dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., doprowadziło do nieznajdującego uzasadnienia prawnego wykreowania przez Sąd sprawy administracyjnej, podczas gdy w istocie sprawa związana z podwyższeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter sprawy cywilnej. Należy zauważyć, że jeszcze w czasie obowiązywania uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ustawą nowelizującą z dnia 21 września 1994 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 601 dodane zostały przepisy art. 43a-43g zgodnie z którymi rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy, zamierzający podwyższyć opłatę za użytkowanie wieczyste, powinny wypowiedzieć wysokość obowiązującej strony opłaty, z równoczesną ofertą przyjęcia nowej jej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej opłaty i pouczyć o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia przez użytkownika wieczystego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione albo jest uzasadnione w mniejszej wysokości. W wypadku niezłożenia wniosku, strony wiąże nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczaniu, wezwaniach, terminach, o postępowaniu, z wyjątkiem odwołań i zażaleń, oraz przepisy o opłatach i kosztach postępowania. Od orzeczenia kolegium nie przysługuje środek odwoławczy. Prawomocne orzeczenie kolegium albo ugoda zawarta przed nim mają moc prawomocną na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem. Orzeczenie lub ugoda podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Powołane przepisy wprowadzały nowy tryb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Tryb ten obowiązywał od dnia 8 grudnia 1994 r. Myślą przewodnią przyjętego trybu zmiany opłat z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste było uznanie, że użytkowanie wieczyste ma charakter uprawnienia typowo cywilnoprawnego, uregulowanego umową. Ustawodawca więc w ww. ustawie nowelizacyjnej, recypował na potrzeby umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste instytucję wypowiedzenia zmieniającego. Ten zabieg ustawodawcy honorował umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Na gruncie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tryb postępowania określony przepisami art. 43a-43g uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przyjęto w niezmienionej postaci w przepisach art. 78-80. W dalszym ciągu aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia. Wypowiedzenie to jest niewątpliwie jednostronną czynnością prawną. Od orzeczenia kolegium wydanego w wyniku wszczęcia sprawy przez użytkownika wieczystego, nie przysługuje odwołanie w toku postępowania administracyjnego. Skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Wyłączenie powyższych uregulowań prawnych jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, tj. decyzji administracyjnej. Natomiast odpowiednie stosowanie niektórych przepisów K.p.a. nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany podwyższeniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Taki charakter sporu potwierdza również treść art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Na temat charakteru sprawy o podwyższeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny – (postanowienie z dnia 3 października 1997 r. sygn. I SA 1333/97, OSP 1998/3/57 i postanowienie z dnia 12 lutego 1998 r. sygn. akt 1712/97, LEX nr 44538), wyrażając pogląd, że spór w tym przedmiocie jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej, w tego rodzaju sprawach nie podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. narusza prawo materialne, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).