II GSK 301/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie Andrzej Kuba NSA Jan Kacprzak Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółki Jawnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 865/06 w sprawie ze skargi [...] Spółki Jawnej w W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 865/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] spółka jawna w W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 12 września 2005 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku [...] spółka jawna odmówił umorzenia zadłużenia w kwocie 40.968,64 zł obejmującego należności za ubezpieczenie społeczne w kwocie 34.966,23 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 410 zł oraz należności z tytułu składek na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 5.592,41 zł. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że [...] spółka jawna prowadzi działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej od kwietnia 1995 r. Spółka jest płatnikiem składek i ma obowiązek je rozliczać i opłacać za każdy miesiąc kalendarzowy. Obowiązek ten przez spółkę nie został spełniony w wyniku czego powstała zaległość za okres od marca 2001 r. do maja 2005 r. w kwocie 40.968,64 zł. Spółka wnosząc o umorzenie należności motywowała to trudną sytuacją finansową. Zdaniem Prezesa ZUS nie zaistniały przesłanki do umorzenia należności określone w art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887). [...] spółka jawna w przedstawionej dokumentacji nie uwiarygodniła należycie okoliczności, które stanowiłyby przesłankę konieczną do umorzenia należności oraz nie złożyła dokumentów potwierdzających zasadność argumentów przedstawionych we wniosku. Nie było także podstaw do umorzenia należności z powodu ich całkowitej nieściągalności. Po rozpoznaniu odwołania Spółki decyzją z dnia 14 grudnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 września 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że Z. S. jest zatrudniony na umowę o pracę w E.-V. SA i osiąga z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości około 7.900 zł brutto. Zły stan zdrowia eksponowany przez Z. S. nie pozbawiła go więc możliwości uzyskiwania dochodu. Bank [...] wysoko ocenił jego zdolność kredytową udzielając mu we wrześniu 2005 r. kolejnego kredytu. Na podstawie dostarczonych dokumentów, zdaniem organu, nie można stwierdzić, że obecna sytuacja materialna G. K. jest ciężka. Nie udokumentował on, że spłata zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. G. K. nie wykazał by cierpiał na przewlekłą chorobę lub musiał sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiałoby go możliwości uzyskania dochodu i uniemożliwiało spłacenie należności. G. K. nie wykazał, że ubiegał się o dodatek mieszkaniowy czy też by korzystał z pomocy społecznej. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przedstawione dokumenty wskazują, że jedyną ulgą jakiej Zakład Ubezpieczeń Społecznych może udzielić jest spłata zaległości w systemie ratalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygająca wniosek o umorzenie zaległości jest decyzją uznaniową, a nie decyzją związaną. Mimo zaistnienia przesłanek do umorzenia zaległości organ administracji może, ale nie musi wydać decyzję o umorzeniu zaległości. Sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada kompetencji do nakazania organowi administracji by zaległości te umorzył. Żaden przepis prawa nie daje sądowi administracyjnemu takich uprawnień. Sądowa kontrola decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek polega na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01 (LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie "w prowadzonym postępowaniu materiał dowodowy zgromadzony został w sposób pełny i wyczerpujący. Został też należycie przeanalizowany. Organ administracji odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów. Okoliczność, iż wniosek o umorzenie zaległości nie został uwzględniony sama w sobie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wierzyciel będący podmiotem publicznym jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przeciwieństwie do wierzyciela występującego w stosunkach zobowiązaniowych o charakterze cywilnoprawnym nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną. Składki na ubezpieczenie społeczne służą gromadzeniu środków na wypłaty rożnego rodzaju świadczeń w tym rent i emerytur. Powszechnie wiadomym jest, iż środków pochodzących ze składek brakuje na pokrycie tych wydatków. Zakład Ubezpieczeń Społecznych mimo tego, że otrzymuje duże dofinansowanie z budżetu państwa z trudem realizuje nałożone na niego obowiązki. Nie można zdaniem Sądu czynić Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych zarzutu z faktu, iż stara się odzyskać należne mu zaległe składki nawet jeśli z tych zaległych składek odzyskuje niewielkie kwoty. Interes społeczny jakim jest zapewnienie środków na wypłaty rent i emerytur będących źródłem utrzymania dużej grupy społeczeństwa przemawia za odmową umorzenia skarżącemu zaległych składek, mimo trudnej sytuacji w jakiej się oni znajdują. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu nie można uznać za rozstrzygnięcie o charakterze dowolnym." [...] spółka jawna wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Strona skarżąca, powołując art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., zarzuciła obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. polegającą na pominięciu okoliczności, iż decyzja Prezesa ZUS z dnia 14 grudnia 2005 r., wydana została z pominięciem danych o wysokim zadłużeniu wnioskodawcy, a tym samym bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uwzględnienia słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że mimo przedstawienia pełnej dokumentacji dotyczącej zadłużenia spółki oraz sytuacji finansowej i zdrowotnej wspólników, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych okoliczności tych nie rozważył, a tym samym nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nie uwzględnił słusznego interesu wnioskodawców, naruszając przepis art. 7 k.p.a. Mimo tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie popadł w sprzeczność, bo w motywach zaskarżonego wyroku przyznał, że sądowa kontrola decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek polega na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a jednocześnie zignorował fakt, iż w zaskarżonej decyzji brak było szczegółowej analizy krytycznej sytuacji materialnej wnioskodawców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób opisowy, nie wskazując wprost przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, któremu uchybił Sąd. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji niesłusznie oddalił skargę, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy, mimo nie w pełni doskonałego zredagowania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że może być ona rozpoznana. Przystępując do oceny zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jest on zasadny. W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 7 k.p.a. zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą. W ramach tego obowiązku organ powinien z urzędu ustalić jakie dowody są istotne dla ustalenia stanu faktycznego a następnie przeprowadzić je. Z kolei stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się przede wszystkim do prawa procesowego, chociaż w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000 s. 139). Z kolei w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, jak trafnie przyjął to Sąd I instancji, jest decyzją uznaniową. W związku z tym obowiązkiem organu orzekającego było zarówno podejmowanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Sąd I instancji stwierdził, że sądowa kontrola decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek polega na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy został zgromadzony w sposób pełny i wyczerpujący oraz należycie przeanalizowany, zaś organ odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów. Te okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, uzasadniały uznanie kontrolowanej decyzji za zgodną z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie takiego stanowiska nastąpiło co najmniej przedwcześnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził bowiem kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z art. 7 k.p.a. Należy zauważyć, że stwierdzenie, iż materiał dowodowy został zgromadzony "w sposób pełny i wyczerpujący" nie jest wystarczające dla przyjęcia legalności badanej decyzji. W toku postępowania wspólnicy [...] spółka jawna, przedstawili szereg dokumentów obrazujących sytuację finansową spółki i wspólników. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnił ich wszystkich przy wydawaniu decyzji, co wynika z porównania zawartości akt administracyjnych z uzasadnieniem decyzji. Przykładowo WSA nie dostrzegł, że przy załatwianiu sprawy pominięto tę istotną kwestię, iż na ocenę sytuacji finansowej wspólników mają wpływ także zobowiązania spółki, za które zgodnie z art. 22 § 2 Kodeksu spółek handlowych odpowiadają oni bez ograniczeń całym swym majątkiem solidarnie ze spółką. W tym stanie sprawy rzeczą Sądu I instancji było przeprowadzenie wnikliwej analizy zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia wypełnienia przez organ obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dopiero wynik tej analizy pozwoliłby na sformułowanie oceny, czy dowody uwzględnione przez organ w istocie pozwoliły na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Uwadze Sądu I instancji uszło także, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy wydawaniu decyzji, mieszczącej się w ramach uznania administracyjnego, w ogóle nie rozważył zastosowania w sprawie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podjął próbę przeprowadzenia takich rozważań i przedstawił własne stanowisko w tej kwestii, przyjmując prymat interesu społecznego w tego rodzaju sprawach, ale nie może to zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 k.p.a. in fine przez organ orzekający w sprawie. Wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny zgodności z prawem, zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA powinien przeprowadzić kontrolę legalności kwestionowanej decyzji, przede wszystkim w aspekcie zastosowania przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7 k.p.a., uwzględniając przy tym, że rolą sądów administracyjnych, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, nie zaś zastępowanie jej w wykonywaniu obowiązków nałożonych na nią przez obowiązujące przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i §2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.