IV SA/Wa 335/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. S., K. S., J. S., J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. – po rozpatrzeniu odwołania W. R. - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zw. z art. 3, art. 27 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989r., nr 58, poz. 349, ze zm.) uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2005r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów części wsi D., gmina S. i przekazał sprawę wymienionemu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż postępowanie scaleniowe wszczęto, na wniosek M. i K. S. oraz J. i J. S., postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004r. W skład obszaru scaleniowego weszły grunty o powierzchni 17,99 ha - stanowiące własność małżonków S. grunty o powierzchni 9.04 ha - stanowiące własność małżonków S., grunty o powierzchni 7,71 ha - stanowiące własność J. R. oraz grunty o powierzchni 0,41 ha – będące drogami wewnętrznymi - we władaniu Gminy S. W trakcie opracowywania projektu scalenia w miejsce uczestniczki J. R. wstąpili synowie: W. i J. R., którzy nabyli własność nieruchomości wchodzących w obszar scalenia na podstawie aktu darowizny z dnia 20 czerwca 2005r. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela. Postanowienie Starosty [...] o wszczęciu postępowania scaleniowego stanowiło o wyłączeniu z tego postępowania siedlisk uczestników scalenia. Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że warunek powyższy nie został zachowany. W myśl art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klas gruntów określa się według danych z ewidencji gruntów. Dane te, a w szczególności wypis z mapy z ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowego obszaru części wsi D., według stanu przed scaleniem, obrazują lokalizację i zasięg gruntów zabudowanych wchodzących w skład gospodarstw rolnych biorących udział w postępowaniu scaleniowym, w tym w działce nr [...] (własności W. R.) i w działce nr [...] (własności małżeństwa S.). Porównanie powyższych danych z materiałami graficznymi projektu scalenia wskazuje, że nowo projektowana działka nr [...] (droga wewnętrzna) we władaniu Gminy S. została utworzona po części na gruntach dotychczas sklasyfikowanych jak zabudowane na działce nr [...] i działce nr [...]. Takim działaniem naruszono ustalenie postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe, jak i normę ustawową z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nadto organ stwierdził, iż według rejestru gruntów po scaleniu, w nowo projektowanej działce nr [...] nie został uwzględniony użytek B/R (grunty zabudowane) pomimo zlokalizowanego na niej budynku i zaznaczeniu odpowiedniego konturu na mapie projektu scalenia. Organ pierwszej instancji rozstrzygający o zatwierdzeniu projektu scalenia – zdaniem organu odwoławczego - nie wyjaśnił także różnicy w odniesieniu do obszaru scalenia, jako że wszczęcie postępowania dotyczyło powierzchni 35,15 ha, a zatwierdzony projekt obejmuje obszar 34,9883 ha. W konsekwencji uznano, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i orzeczono zgodnie z normą art. 138 § K.p.a. M. i K. S. oraz J. i J. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. podnieśli, iż w wyniku licznych podziałów gruntów, jakie miały miejsce na przestrzeni minionych stu lat, powstały bardzo małe działki, nieposiadające prawnych dróg dojazdowych i z wymienionego powodu rodzące konflikty sąsiedzkie. Zatem wniosek o scalenie gruntów złożyli celem rozwiązania problemów związanych z dojazdem do poszczególnych działek, jak i do posesji. Nie wiedzą dlaczego uchylono decyzję Starosty [...], z uzasadnieniem że siedliska winny być wyłączone ze scalania, skoro w dokumentach widnieje droga przebiegająca przez środek domu pani R., zatem właściwym jest "przeniesienie" jej biegu tak aby rozdzielała istniejące siedliska, jak na mapie projektowej. Skarżący nie zgadzają się także z drugim powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, mianowicie niezgodnością areału scaleniowego. Z tego co im wiadomo różnica niezgodności mieści się w normach scaleniowych i na taką różnicę zgodziły się wszystkie strony scalania. Podnoszą, iż uchylenie decyzji prowadzi tylko do przedłużania postępowania scaleniowego i naprawy błędu pokoleń. Nadto, zdaniem skarżących proces scaleniowy utrudnia także pani J. R., która w trakcie trwania scalania przekazała gospodarstwo synom – J. i W., czyniąc to z zazdrości. Jednym z wyników scalenia byłoby poprowadzenie drogi gminnej nr [...] w prostej linii rozdzielając gospodarstwa, co mogłoby zakończyć konflikt. Drugim problemem jest droga gminna nr [...] przebiegająca przy oborze skarżących S., uniemożliwiająca rozbudowę obory, wybudowania płyty do składowania obornika, jak również wygrodzenia okólnika dla krów. Z wyżej podniesionych względów proszą o pozytywne rozpatrzenie skargi. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując, a zarazem powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do uchylenia. Dochodząc do takiego stwierdzenia Sąd miał na uwadze zasadę dwuinstancyjności, unormowaną w art. 15 K.p.a., zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem wynika z niej, iż to na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym wszystkich żądań stron oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Nadto ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. W aspekcie powyższego organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podstawą uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było niezachowanie warunków postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Organ stanął na stanowisku, iż scalaniem objęto obszar siedlisk stanowiących własność W. R. i małżeństwa S. oraz zmieniono, bez podania przyczyny, wielkości ogólnego obszaru scalenia i nie uwzględniono użytku B/R w nowo projektowanej działce nr [...]. W ocenie Sądu teza postawiona przez organ odwoławczy, w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, odnośnie naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003r., nr 178, poz. 1749, ze zm.) jest przedwczesna. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Uzależnienie objęcia scalaniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma charakter uregulowania szczególnego w powołanej ustawie. Zgoda ta musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. Zdaniem Sądu organ nie poczynił żadnych ustaleń, czy grunty pod zabudowaniami (zabudowane) należące do stron, tj. W. R. (działka nr [...]) oraz J. i J. S. (działka nr [...]), objęto scaleniem przez co naruszono art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przez grunty pod zabudowaniami należy rozumieć grunty umożliwiające właściwe korzystanie z budynków i podwórza. Z akt sprawy wynika, iż w skład działki nr [...] i [...] wchodziły nie tylko grunty wykorzystywane jako siedlisko (teren zabudowany), lecz w przeważającej części grunty innego rodzaju, np. rolne, lasy. Zatem zabudowa (siedliskowa) stanowiła tylko niewielki "wycinek" całej powierzchni kwestionowanych działek i nie wiadomo czy również ta część została objęta scaleniem. Starosta [...] w pkt 2 postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego z dnia [...] lipca 2004r. postanowił "wyłączyć z postępowania scaleniowego siedliska uczestników scalenia". W decyzji zatwierdzającej projekt scalenia części wsi D., a konkretnie w jej uzasadnieniu zawarł zapis, iż "zaprojektowana droga szerokości 5 m, pokrywa się prawie z istniejącymi drogami nr [...] i [...]. W projekcie scalenia zmieniono jej przebieg tylko w obrębie budynków, oddzielając nią siedlisko W. R. od siedliska małżeństwa S. W starym stanie droga oznaczona nr [...] dzieliła siedlisko W. R., a jego budynek mieszkalny częściowo był posadowiony w pasie drogowym. Projekt nowej drogi pokrywa się z istniejącym wjazdem pomiędzy podwórkami R. i S.". Z kolei W. R. w odwołaniu od powyższej decyzji "nie wyraził zgody na nowoprojektowaną drogę oznaczoną nr [...], która przebiegałaby przez jego podwórko, jak również dzieliła je na dwie części, a nie oddzielała od posesji S., jak to wynika z decyzji Starosty [...]". Wobec tak przeciwstawnych stanowisk zadaniem organu odwoławczego winno być najpierw wyjaśnienie, czy fragment działek zajęty pod nowo projektowaną drogę miał charakter gruntu zabudowanego. Ze sformułowania decyzji organu pierwszej instancji, jak również materiału dowodowego w dotychczasowym kształcie, nie można wysunąć jednoznacznej tezy, iż nowo projektowana działka nr [...] (droga wewnętrzna we władaniu Gminy S.) została utworzona po części na gruntach dotychczas sklasyfikowanych jako zabudowane. Powyższe dowodzi, iż organ niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Oznacza to, iż przedwcześnie doszedł do wniosku, iż organ zatwierdzający projekt scalenia naruszył art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, albowiem postępowaniem scaleniowym – wbrew postanowieniu wszczynającym postępowanie scaleniowe - objął grunty pod zabudowaniami. Stosowne rozstrzygnięcie winien więc wydać w efekcie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy i poczynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych w przedmiocie zajęcia spornych siedlisk pod scalanie. Kwestie zaś wyjaśnienia rozbieżności w powierzchni scaleniowej, jak również uwzględnienia użytku B/R w nowo projektowanej działce nr [...], mieściły się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Wojewoda [...] - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności, z jednoczesnym zbadaniem procedury scaleniowej pod kątem zgodności z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a następnie stosując się w pełni do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów oraz zasad ogólnych, wydać rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.