II SA/Wr 28/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 30 września 2004 r. nr XXVIII/219/04 w przedmiocie odrzucenia w części protestów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi K. oddala skargę. Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwana dalej upsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym muszą odznaczać się legalnością, czyli inaczej mówiąc jest ona obowiązana działać zgodnie z prawem. Właśnie zgodność z prawem podjętych uchwał lub zarządzeń bada Sąd w toku niniejszego postępowania. Zdaniem sądu, zakwestionowana uchwała, jako zgodna z prawem nie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak wynika z akt administracyjnych została ona podjęta z prawidłowym zastosowaniem 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Zastosowanie tej normy prawa materialnego znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W świetle bowiem wskazanego przepisu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Według brzmienia przywołanego art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest organ wykonawczy gminy. Organ ten, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu, 2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu, 2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6, 3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, 4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z: a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, 5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, 6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów, 7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1, 8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu, 9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych, 10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a, 12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu, 13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem, 14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Analiza akt administracyjnych nie dała podstaw do przyjęcia, że w toku procedury planistycznej organy gminy naruszyły ustawowe zasady. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy ustrojowej uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § l kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Istotne natomiast w rozpoznawanej sprawie jest, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 4 ust. 1 statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wskazanego przepisu, pogląd o nadaniu gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie zaprzeczał jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Podkreślano przy tym, że nie można art. 4 ust. 1 tej ustawy traktować jako legitymacji do szczególnego władztwa i nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Przedmiotem oceny sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia 30 września 2004 r. (nr XXVIII/219/04) w przedmiocie odrzucenia w części protestów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi K., szczegółowo opisana w części wstępnej uzasadnienia, która zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) została zaskarżona do sądu. Jak wynika z dyspozycji art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały. Zdaniem sądu prawidłowo pismo skarżących wniesione w związku z projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało potraktowane (w części zaskarżonej) jako protest, a nie jako zarzut. Jak to bowiem jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie, interes prawny musi wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, brak jest natomiast normy prawnej, którą wskazaliby w skardze skarżący, lub którą Sąd zauważyłby z urzędu, uzasadniającej skargę. W myśl przywołanego już wcześniej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W tym miejscu wskazać także trzeba na wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r. (IV SA 1501/99, LEX nr 48196), w uzasadnieniu którego wyrażono pogląd, że "1. Interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowieniu określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego. To zaś oznacza, że roszczenie o ustanowienie prawa własności (użytkowania wieczystego) do gruntu nie daje podstawy do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z powyższych uwag wynika, iż kompetentny organ gminy postąpił prawidłowo nie znajdując po stronie wnoszących podanie interesu prawnego, kwalifikując je jako protest. W konsekwencji jedyną drogą (którą prawidłowo zastosował skarżący) zaskarżenia niekorzystnej dla niego uchwały pozostał art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a w takim przypadku ustawodawca "wraca" do konieczności wykazania naruszenia prawa lub interesu prawnego dla uznania zasadności skargi. Domaganie się bowiem uwzględnienia przez organ planistyczny w toku opracowywania niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania gminy "nowego" planu zagospodarowania przestrzennego, okoliczności iż dokonane w planie "ustalenia mogą w przyszłości prowadzić do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości polegających na przekwalifikowaniu szeregu działek z rolnych na usługi turystyki i budowlane, których skutkiem będzie realizowanie inwestycji powodujących znaczne zwiększenie zapotrzebowania w wodę..." nie może w żadnym względzie być uznane za naruszenie interesu prawnego strony wnoszącej pisemne zastrzeżenia do projektu planu. Ich charakter można co najwyżej określić jako interes faktyczny, jak to prawidłowo zakwalifikowała gmina. Z tym zarzutem łączy się kolejny, zdefiniowany jako naruszenie interesu prawnego skarżącego polegające na odwołaniu się w projekcie uchwały o planie w § 7 do § 6 ust. 11. Ten zarzut wydaje się być nieporozumieniem, bowiem zapisu o takim kształcie ostateczny projekt uchwały nie posiada. Wbrew, lub raczej ponad swój obowiązek, Rada Gminy uzasadniła skarżoną uchwałę o odrzuceniu protestu i w tym uzasadnieniu wskazała, że kwestię zaopatrzenia gminy w wodę, jako działalność inwestycyjną gminy będzie można rozwiązać dopiero po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że oba postępowania mają charakter całkowicie rozłączny i nie pozostają w jakimkolwiek związku z opracowywaniem zmian w planie zagospodarowania terenu. Wyjaśnienie Gminy odnośnie do przejścia do realizacji inwestycji zaopatrzenia jej w wodę wyjaśnia dostatecznie sposób postępowania strony przeciwnej w tym zakresie. Na koniec można jeszcze wskazać na wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., (IV SA 34 6 /93, ONSA 1996/3/125) w myśl którego "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. 2. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwa planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa". Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała o odrzuceniu protestu narusza ich interes prawny, skarga podlega oddaleniu na postawie art. 151 upsa.