II OSK 129/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zdzisław Kostka, Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Zarządu Dróg Miejskich w W. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 462/05 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 462/05 po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa O. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału skarżącego Towarzystwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę Trasy S. w W. na odcinku od węzła "B." do ul. P. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu administracji publicznej pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołano się na to, iż art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza stosowanie art. 31 kpa co powoduje, że wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest pozbawiony podstaw prawnych, zaś powoływanie się na ustawę Prawo ochrony środowiska pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ogólnopolskie Stowarzyszenie O. zarzuciło, że w sprawie administracyjnej nie zostało wzięte pod uwagę, iż podstawą wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowił art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm./ określający tryb uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, a więc w takich, w których sporządzono raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Do wniosku organizacji ekologicznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określającego krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Sąd przyjął, że w sprawie nie ulega wątpliwości, iż postępowanie, do którego udział na prawach strony zgłosiło skarżące Stowarzyszenie dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postanowienie w tym przedmiocie w I instancji zostało wydane w dniu [...] grudnia 2004 r. zaś w drugiej instancji w dniu [...] lutego 2005 r. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jej art. 46 ust. 3 i 4 przewidywała, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 33 ust. 1 tej ustawy organizacje ekologiczne, które zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa uczestniczą w nim na prawach strony, przy czym nie stosuje się przepisu art. 31 ( 4 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, iż przepis art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie dotyczy organizacji społecznych będących organizacjami ekologicznymi, do których zastosowanie ma przepis art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Podkreślił przy tym, iż przepisy ustawy o ochronie środowiska w omawianym zakresie dostosowane zostały do postanowień podpisanej przez Wspólnotę Europejską w dniu 25 czerwca 1998 r. Konwencji ONZ/EKG o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska /Konwencja z Aarhus/, są zgodne z art. 249 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej oraz dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE. Dyrektywa 2003/35/WE poza tym, iż wymaga aby Państwa Członkowskie zapewniły udział społeczeństwa w sprawach o przyznaniu lub odmowie wydania zezwolenia na inwestycję, ustalając, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył także, iż obowiązujące w dacie orzekania w sprawie zaskarżonym postanowieniem brzmienie art. 46 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska ustalało, że przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagające umożliwienia udziału w nim organizacji ekologicznej /na jej żądanie/ na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i to w ramach całego postępowania, zostało po dniu 28 lipca 2005 r. zastąpione nową regulacją art. 46 ust. 4 pkt 2, stosownie do której udział organizacji ekologicznej powinien być zapewniony tylko na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która poprzedza rozpoznanie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę /jest wydawana jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego adwokat E. C., zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że skarżące Stowarzyszenie miało zapewniony udział na etapie poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę a więc nie jest zasadne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż doszło do naruszenia prawa krajowego postanowieniem o niedopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie o pozwolenie na budowę. Skargę kasacyjną wniósł również Zarząd Dróg Miejskich w W. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania to jest art. 141 § 4 ppsa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 33 i art., 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnię. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej analogicznie jak w skardze kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywodzi się, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji przypisujące regulacji zawartej w ustawie - Prawo ochrony środowiska decydującego znaczenia co do zapewnienia udziału w sprawie o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji organizacji ekologicznej - Ogólnopolskiego Towarzystwa O. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo O. w W. wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczą w niniejszej sprawie kwestią jest to, czy w sprawie udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, która co jest poza sporem, należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z czym wymagała dokonania oceny oddziaływania na środowisko, decydujące znaczenie mają regulacje zawarte w ustawie - Prawo ochrony środowiska, czy też rację mają wnoszący skargi kasacyjne Główny Inspektor Ochrony Środowiska oraz Zarząd Dróg Miejskich w W., iż o tym, że Ogólnopolskie Towarzystwo O. w W. nie powinno być dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony przesądza regulacja art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Otóż słusznie wnoszący skargi kasacyjne zauważają, że ustawodawca uregulowania art. 28 ust. 2 i 3 wprowadził mając na celu ograniczenie kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, przy czym przepis ust. 2 określa, kto jest stroną tego postępowania, zaś ust. 3 wyłącza zastosowanie art. 31 kpa, co powoduje, że co do zasady organizacje społeczne nie mogą zgłosić żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę na prawach strony, nie mogą przedstawić za zgodą organu administracji swojego poglądu w sprawie jak też organ prowadzący postępowanie nie może zawiadomić o tym organizacji społecznej nawet gdyby uważał, że może być ona zainteresowana udziałem w postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe oraz interes społeczny. Powyższe uregulowanie wyłączając możliwość stosowania art. 31 kpa, nie wyłącza jednak innej regulacji ustawowej określającej obowiązek organu prowadzącego postępowanie zapewnienia możliwości uczestnictwa organizacjom ekologicznym, to jest takim organizacjom społecznym, których cele statutowe obejmują zadania wiążące się z ekologią, w razie zgłoszenia przez nie odpowiedniego żądania w tym zakresie. Jak to słusznie przytacza się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, prawo do udziału w postępowaniu objętym przepisami tej ustawy /w tym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko/ mają ekologiczne organizacje społeczne, przy czym ustawodawca wyłączył tu zastosowanie art. 31 ust. 4 kpa co oznacza, iż pozostała część regulacji art. 31 kpa ma zastosowanie a jedynie nie stosuje się przepisu, który upoważnia organy prowadzące postępowanie do informowania o możliwości zgłoszenia udziału w postępowaniu organizacji społecznych /art. 31 ust. 4/. Słusznie również Sąd I instancji stwierdził, że w dacie wydania postanowień organów I i II instancji przepis art. 46 ust. 3 Prawa ochrony środowiska przewidywał, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko prowadzone było na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i traktowane było jako część tego postępowania. Takie uregulowanie powodowało, że ustalony przepisem art. 33 ust. 1 tej ustawy obowiązek dopuszczenia do udziału na prawach strony organizacji ekologicznej dotyczył całego postępowania, to jest zarówno etapu obejmującego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jak i rozpoznawania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Regulacja prawna w tym zakresie uległa zmianie już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując stosownie do art. 3 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej "ppsa", legalność zaskarżonego postanowienia obowiązany był dokonać oceny zgodności z prawem działalności administracji publicznej, czyli organu wydającego zaskarżone postanowienie, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu. Zauważyć wypada, dokonując oceny zasadności podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów, że wykładnia mających w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów prawa musi uwzględniać całość regulacji zawartych w systemie prawa krajowego, a przede wszystkim rozumienie przepisów wynikające z zasad Konstytucji RP jako ustawy zasadniczej. Ustawa Prawo budowlane w przepisie art. 4 statuuje zasadę wolności budowlanej stanowiąc, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Gwarantem zachowania tej zasady są między innymi przepisy art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ograniczające krąg podmiotów uczestniczących w sprawach, których przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Jednakże zasada wolności budowlanej nie należy do zasad konstytucyjnych a tylko umacnia zasadę ochrony własności określoną w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Wprost natomiast w Konstytucji RP zostały określone takie zasady, jak zasada ochrony środowiska /art. 5 przewiduje, iż Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju/ oraz zasada wolności tworzenia i działania stowarzyszeń /art. 12 Konstytucji RP, do których należą organizacje społeczne mające za swój cel statutowy ekologię, a więc organizacje ekologiczne w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Nadanie w Konstytucji RP szczególnej rangi sprawom ekologii /ochrony środowiska/ z czym wiąże się swoboda działalności organizacji społecznych przyjmujących za cel swojego działania statutowego dbałość o ochronę środowiska, jednoznacznie wskazuje na to, że prawidłowo w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje pierwszeństwo regulacji zawartych w ustawie - Prawo ochrony środowiska nad unormowaniem art. 28 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Szerokie wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszące się do kwestii związanej z implementacją do prawa krajowego przepisów Wspólnoty Europejskiej prowadzą do wniosku, że przepisy te zostały wprowadzone do systemu prawa krajowego w sposób prawidłowy i zgodny z wymogami prawa wspólnotowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.